重要演辞、资料及新闻稿



立法会十一题:设立强制性冷静期以保障消费者

   以下是今日(五月九日)在立法会会议上邵家辉议员的提问和商务及经济发展局局长邱腾华的书面答复∶

问题:

   政府早前拨款委托消费者委员会(消委会)就引入定法定冷静期进行研究。消委会于上月就此向政府提交《倡议设立强制性冷静期的研究报告》(《研究报告》),建议针对部分行业(包括美容业)和特定交易模式设立强制性冷静期。政府表示,计划在今年内把建议的相关立法框架提交本会。就此,政府可否告知本会:

(一)政府及消委会有否就设立强制性冷静期制度对营商环境的影响作出评估;如有,结果为何;如否,消委会为何作出有关的立法建议;

(二)鉴于消委会表示曾经检视多个司法管辖区就强制性冷静期所订的法例,政府是否知悉现时有否司法管辖区就美容业订立了强制性冷静期制度;如有,是哪些司法管辖区及有关详情为何;如没有,消委会有否向各司法管辖区查询并且审慎研究各司法管辖区没有订立相关制度的原因;

(三)是否知悉消委会有否研究哪些司法管辖区内的某些行业现时设有自愿性冷静期制度;如有,详情为何;如否,原因为何;

(四)鉴于《研究报告》指出,个别行业不时出现严重损害消费者权益的销售手法,是否知悉消委会可否提供详情和客观证据以支持该说法;如没有详情和客观证据,为何消委会在《研究报告》中提出此说法;

(五)政府及消委会有否评估,遥距合约的交易模式在经济活动中的普及程度,以及设立强制性冷静期制度对该等活动的影响,例如分销商未必可把消费者退回的货品退回总代理因而蒙受损失;如没有评估,消委会为何作出有关的规管建议;

(六)鉴于《研究报告》指出,美容业近年出现各种不良营销手法,是否知悉消委会可否提供客观证据以支持该说法;美容业经营者采用不良营销手法的数据与其他行业的相关数据如何比较;

(七)就《研究报告》列出消委会由二○一三年至二○一七年接到的美容业相关投诉数字而言,当中有多少宗查明属实;

(八)有否评估,消委会指美容业经营者采用各种不良营销手法的说法所依据的投诉数字,有否包含未经证实的投诉;如有包含,政府有否评估该做法是否谨慎、客观和公道;

(九)过去三年,消委会每年接到的各类投诉当中,查明属实的投诉数目及所涉金额(以表列出分类数字);

(十)是否知悉消委会认为冷静期不应少于七天的理据为何;

(十一)是否知悉消委会建议商户作出退款的时限不应多于14天的理据为何;

(十二)鉴于消委会建议,如消费者于冷静期内要求使用服务,则商户可从退款中扣除已使用服务的价值,而有关费用须参照合约中订明的总代价按比例计算,政府是否知悉消委会建议强制性冷静期制度适用于消费者已开始使用服务的个案的理据;消委会作此建议前有否考虑到(1)商户单次向顾客提供货品或服务的成本,往往高于批次提供货品或服务的成本的情况,以致有关的成本差价最终很可能要由商户承担,以及(2)此建议会否诱使很多人利用这漏洞,藉购买套票以较低平均价格享用部分服务;

(十三)是否知悉消委会有否考虑强制性冷静期制度应否适用于涉及旧有客户的个案;如有考虑而结果为应该,理据为何;如考虑结果为否,消委会为何不在《研究报告》建议豁免该等个案;

(十四)鉴于消委会建议,如消费者以信用卡付款,商户在退款时可扣除不多于信用卡交易金额的百分之三作为行政费,政府是否知悉建议的行政费水平是否足以抵销商户已付出的相关支出(例如垫支退款和等候发卡银行退款的成本),以及银行就退款向商户收取的各项手续费及交易费用;如未必足以抵销,为何作出有关建议;

(十五)是否知悉消委会有否与银行业界讨论其建议,以了解发卡银行将会作出什么相应的商业策略;如有讨论,发卡银行有何回应;如没有讨论,消委会如何确定其建议可行;

(十六)是否知悉消委会有否考虑下列情况:发卡银行可能会增加客户以分期付款方式进行的交易的退款手续费或其他交易费用、额外要求现金或资产抵押保证,甚至因要预留资金应付退款而延迟向商户支付有关款项达半年之久,而这些做法会令商户的营运成本增加,甚至令它们因不能运作而结业;

(十七)是否知悉消委会建议消费者可无须理由要求退款的理据为何,以及有否考虑这建议可导致滥用情况出现,甚至可能成为商场上打击竞争对手的策略,最终令市场出现混乱;及

(十八)鉴于消委会建议,合约期不少于六个月的美容服务合约须设有强制性冷静期,政府是否知悉消委会以六个月为最低合约限期的理据为何;会否考虑将该限期与时光共享合约的建议限期看齐,即合约期超过一年的美容服务合约才须提供冷静期?

答复:

主席:

   就问题的十八个部分,在谘询消费者委员会(消委会)后,综合回复如下:

   消委会表示,其《倡议设立强制性冷静期的研究报告》旨在向政府倡议设立强制性冷静期,并提出原则性的立法建议。消委会多年来一直鼓励商户设立自愿冷静期,保障消费者,并与不同行业(包括美容和健身业界)合作制定并鼓励业界自愿采用冷静期。消委会的研究并不包括其他司法管辖区的商户自愿提供的冷静期的情况。而就本地的情况而言,据消委会了解,在时光共享、美容和健身行业,均有部分商户向消费者提供冷静期,但由于商户规模大小不一及较为分散,确保行业内所有商户均提供自愿冷静期会遇到相当的困难和挑战。消委会亦留意到现时个别商户提供的自愿冷静期保障的条款细则不尽相同,不时惹起争议,例如冷静期只有24小时、服务一旦开始或收取赠品后合约便不能取消,以及收取高昂的行政费。这些条款上各式各样的限制令自愿冷静期未能有效保障消费者。因此,消委会认为有需要引入强制冷静期,透过法律条文规管运作安排。

   消委会的报告显示,研究中所涵盖的司法管辖区所推行的冷静期,会因其消费文化、行业发展和当地消费者所面对的不良营商手法而有所不同。然而它们都有一个共通点,就是针对特定行业或交易模式的消费合约而设立强制泠静期。消委会的是次研究乃聚焦改善香港商户使用不良销售手法的情况。根据消委会的投诉数字,涉及美容业销售手法的投诉分别为二○一三年225宗、二○一四年407宗、二○一五年515宗、二○一六年444宗,以及二○一七年373宗,平均占该行业总投诉超过三成;涉及总金额由400多万元至超过1,700万元,平均每宗个案为3.3万元。健身业方面,涉及销售手法投诉分别为二○一三年268宗、二○一四年342宗、二○一五年431宗、二○一六年328宗,以及二○一七年221宗,平均占该行业总投诉超过四成;涉及总金额由680万元至超过1,400万元,平均每宗个案为3.6万元。消委会并不是一个执法机构,没有就接获的投诉作出调查的权力。当收到消费者的投诉,消委会担当调停的角色,协助消费者和商户解决纠纷。消委会在报告中指出,常见美容及健身业销售员使用的不当销售手法包括由数名职员长时间车轮式游说、以不同借口取去消费者的身份证或信用卡、未经消费者同意下以其信用卡购买服务等。鉴于美容及健身行业的投诉较多、牵涉的金额较大,而且往往涉及高压销售,因此消委会建议对有关行业实施强制泠静期。

   除了检视多个司法管辖区强制泠静期的法例外,消委会表示研究时亦有考虑商界就强制泠静期所表达的意见和担忧。在拟定建议时,消委会考虑了商界的承担能力,提出不同措施以减轻相关商户在遵从方面的成本,以及防止冷静期被消费者滥用,例如消费者需要支付在冷静期内使用了的服务,而商户亦可收取不多于信用卡交易金额百分之三的行政费。消委会认为就一般合法营商者而言,实施强制冷静期并不会导致大量消费者取消合约,因此影响甚为有限。此外,有鉴于强制冷静期已于部分香港以外的司法管辖区的不同行业(例如健身服务)或交易模式(例如非应缴合约和遥距合约)的消费合约推行多年,而消委会的建议乃参考其他司法管辖区的经验制定,因此消委会相信其建议在保障消费者合理权益和维持良好营商环境之间已取得平衡。

   在冷静期的时限方面,消委会参考的因素包括:(1)其他司法管辖区的冷静期一般由三至14天不等(包括英国14天;美国三个工作天;内地七天)。由于香港现时未有任何强制冷静期的法例,消委会认为须小心处理冷静期对商户和消费者的影响,不宜太长或太短,让双方可适应有关的法规,同时汲取实施经验;(2)冷静期太长或会容易引发其他问题,例如货品会因冷静期时间太长而容易造成损耗,引起有关赔偿的争议、或会影响商户运作及现金流、可能会较易造成滥用;以及(3)若冷静期太短,消费者未必有足够时间审视决定和提交取消合约的通知。因此,消委会通盘考虑后,认为冷静期不少于七天是一个合理的时间。同样地,在考虑退款的时限时,消委会在参考其他司法管辖区的经验后(包括英国14天;美国10个工作天;内地15天),认为在不多于14天内作出退款是一个合理的时间。

   在应否容许扣除行政费方面,消委会的研究显示其他司法管辖区的主流做法是不容许商户从退款中扣除行政费。然而消委会指在香港,信用卡是一种主要的付款工具。信用卡手续费的水平是收单银行/机构与商户之间的商业协定,但消委会知悉信用卡交易一般涉及一定的手续费,因此认为在不窒碍行使取消权的前题下,应该容许商户在消费者用信用卡支付的情况下扣除小量行政费。这做法既可减轻商户的遵从成本,也可减少消费者滥用。消委会建议,当消费者以信用卡付款,商户可从退款扣除不多于信用卡交易金额的百分之三作为行政费,消委会表示这建议是考虑该项费用的一般水平后作出的。在研究过程中,消委会未有发现有关其他司法管辖区因设立冷静期而导致出现收单银行/机构增加以信用卡交易的退款手续费或延迟向商户付款的意见。消委会认为有关问题是收单银行/机构与商户之间的商业安排,与设立冷静期没有直接关系。

   就强制冷静期的应用范围而言,消委会建议除了可获豁免的消费交易外,所有指定的合约都应受规管。消委会亦建议如消费者于冷静期内要求使用服务,则商户可扣除已使用服务的价值,而有关费用须参照合约中订明的总代价按比例计算。如现有客户续约或再签新合约,而该合约属于强制冷静期的应用范围内,消委会建议该现有客户亦应受到强制冷静期的保障。总括而言,消委会认为就一般合法营商者而言,实施强制冷静期并不会导致大量消费者取消合约,因此影响甚为有限。反之,消委会相信强制冷静期可提高消费者的信心,对相关业务或会有所裨益。

   消委会认为合约期长或预缴消费是消费者须特别留意的地方,而其资料显示不少关于不良销售的投诉均涉及长期合约或预缴式消费,例如大额交易容易诱使销售员为求增加销售额或佣金收入而运用不良销售手法。消委会表示,若设定在较短合约期的服务合约强制实施冷静期,或可为消费者带来更大保障,但同时亦会增加对商户运作的影响;若设定在较长合约期的服务合约强制实施冷静期,却会缩窄保障消费者的范围。衡量各方利益,消委会认为,如美容及健身服务合约的合约期达六个月以上或涉及预缴便须提供冷静期,是一个合理的安排。消委会指时光共享产品合约与一般消费合约不同,前者的条款较复杂,而且通常涉及海外物业、大额预缴或冗长供款年期,所以不能与美容或健身服务合约看齐。

   商务及经济发展局正联同相关政府部门,研究立法设立冷静期的适用范围、行业定义、实施细节、申诉机制、豁免等;并会考虑合适的执行安排等。我们会参考消委会的建议,并小心聆听各界就立法实施冷静期的意见。上述建议均属消委会透过硏究后所作的建议,但仍需商务及经济发展局详细考虑及作出具体的政策决定。下一步,我们的目标是于今年内向立法会提出政府的建议框架,然后谘询公众。

2018年5月9日(星期三)
香港时间16时10分