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立 法 会 : 商 务 及 经 济 发 展 局 局 长 动 议 二 读 《 竞 争 条 例 草 案 》 致 辞 全 文

以 下 为 商 务 及 经 济 发 展 局 局 长 刘 吴 惠 兰 今 日 ( 七 月 十 四 日 ) 在 立 法 会 会 议 上 动 议 二 读 《 竞 争 条 例 草 案 》 致 辞 全 文 ∶

主 席 :

我 谨 动 议 二 读 《 竞 争 条 例 草 案 》 ( 《 条 例 草 案 》 ) 。

《 条 例 草 案 》 的 主 要 目 的 , 是 为 规 管 各 行 各 业 内 可 能 出 现 的 反 竞 争 行 为 订 立 法 律 架 构 , 及 设 立 竞 争 事 务 委 员 会 和 竞 争 事 务 审 裁 处 负 责 具 体 执 法 工 作 , 以 确 保 政 府 的 竞 争 政 策 能 更 有 效 推 行 。

自 由 竞 争 是 香 港 经 济 赖 以 成 功 的 一 个 重 要 因 素 。 政 府 的 竞 争 政 策 的 目 标 是 要 透 过 推 动 可 持 续 及 公 平 的 竞 争 , 提 升 经 济 效 益 和 促 进 自 由 贸 易 , 达 致 商 界 和 消 费 者 双 赢 的 局 面 。 政 府 在 二 ○ ○ 五 年 六 月 成 立 竞 争 政 策 检 讨 委 员 会 , 研 究 香 港 市 场 竞 争 的 情 况 及 政 策 的 成 效 。

检 讨 委 员 会 在 二 ○ ○ 六 年 六 月 发 表 的 报 告 中 指 出 , 虽 然 香 港 经 济 自 由 开 放 , 进 出 市 场 的 屏 障 不 多 , 但 本 地 市 场 规 模 细 小 , 部 分 行 业 容 易 由 少 数 大 公 司 主 导 。 报 告 建 议 制 定 跨 行 业 竞 争 法 , 让 当 局 能 更 有 效 调 查 反 竞 争 个 案 , 并 判 以 惩 处 。

政 府 其 后 分 别 于 二 ○ ○ 六 年 十 一 月 及 二 ○ ○ 八 年 五 月 就 竞 争 法 进 行 了 两 轮 的 公 众 谘 询 。 得 到 的 回 应 显 示 大 多 数 意 见 支 持 政 府 订 立 跨 行 业 竞 争 法 。

二 ○ ○ 八 年 的 公 众 谘 询 完 结 后 , 我 们 随 即 展 开 详 细 研 究 及 分 析 所 收 到 的 意 见 。 参 考 了 回 应 者 的 意 见 , 加 上 考 虑 到 在 二 ○ ○ 八 年 的 一 些 法 庭 判 决 , 我 们 修 订 了 早 前 建 议 以 民 事 执 法 的 模 式 , 改 为 司 法 执 行 模 式 。 由 于 改 动 需 时 处 理 , 我 们 在 去 年 三 月 向 立 法 会 经 济 发 展 事 务 委 员 会 报 告 工 作 进 展 时 建 议 , 把 提 交 《 条 例 草 案 》 的 时 间 延 至 二 ○ ○ 九 至 一 ○ 立 法 年 度 。 今 日 提 交 的 条 例 草 案 , 是 符 合 以 上 的 承 诺 。

《 条 例 草 案 》 订 定 概 括 条 文 禁 止 业 务 实 体 之 间 的 任 何 反 竞 争 协 议 、 决 定 或 经 协 调 做 法 , 及 禁 止 拥 有 相 当 程 度 市 场 权 势 的 业 务 实 体 滥 用 权 势 , 以 达 到 妨 碍 、 限 制 或 扭 曲 在 香 港 竞 争 的 目 的 或 效 果 。 任 何 在 香 港 境 外 地 方 作 出 的 行 为 , 只 要 影 响 在 香 港 竞 争 的 目 的 或 效 果 , 亦 将 受 规 管 。 为 使 法 例 更 明 确 清 晰 , 《 条 例 草 案 》 列 举 了 一 些 反 竞 争 行 为 的 例 子 , 以 补 充 概 括 条 文 的 内 容 , 并 规 定 竞 争 事 务 委 员 会 须 在 进 行 谘 询 后 制 定 诠 释 和 实 施 行 为 守 则 的 规 管 指 引 , 以 回 应 商 界 对 法 律 确 切 性 的 关 注 。

至 于 合 并 规 管 , 两 次 公 众 谘 询 的 回 应 显 示 社 会 对 这 个 问 题 的 意 见 仍 然 分 歧 。 我 们 亦 考 虑 到 竞 争 政 策 检 讨 委 员 会 的 建 议 , 竞 争 法 应 该 着 重 禁 止 反 竞 争 行 为 , 而 并 非 通 过 规 管 垄 断 及 合 并 活 动 针 对 市 场 结 构 。 有 见 及 此 , 《 条 例 草 案 》 订 立 合 并 守 则 只 维 持 《 电 讯 条 例 》 现 时 对 收 购 合 并 活 动 的 管 制 , 但 我 们 会 在 通 过 竞 争 条 例 及 实 施 数 年 后 , 检 讨 其 成 效 时 , 一 并 研 究 是 否 扩 大 管 制 其 他 行 业 的 合 并 活 动 。

组 织 架 构 方 面 , 正 如 我 较 早 前 提 到 , 《 条 例 草 案 》 订 明 采 用 司 法 模 式 。 当 中 独 立 的 法 定 竞 争 事 务 委 员 会 , 简 称 竞 委 会 , 会 负 责 调 查 反 竞 争 行 为 及 提 出 展 开 法 律 程 序 。 而 隶 属 司 法 机 构 的 竞 争 事 务 审 裁 处 将 负 责 审 理 及 裁 决 违 法 行 为 、 复 核 竞 争 事 务 委 员 会 的 裁 定 、 聆 讯 私 人 诉 讼 及 指 令 补 救 方 法 。 对 竞 争 事 务 审 裁 处 所 作 决 定 的 上 诉 须 由 上 诉 法 庭 许 可 及 审 理 。 竞 委 会 会 由 一 名 主 席 领 导 , 连 同 主 席 在 内 , 委 员 合 共 不 少 于 五 人 , 全 数 由 行 政 长 官 委 任 。

竞 委 会 的 行 政 运 作 由 行 政 总 裁 领 导 , 人 选 由 竞 委 会 在 得 到 行 政 长 官 同 意 后 委 任 。 竞 委 会 的 运 作 经 费 将 由 政 府 经 立 法 会 审 批 后 支 付 。 为 确 保 竞 委 会 能 秉 公 处 理 涉 及 竞 争 事 宜 的 个 案 及 公 帑 能 用 得 其 所 , 竞 委 会 须 受 《 防 止 贿 赂 条 例 》 及 《 申 诉 专 员 条 例 》 规 管 , 并 须 接 受 审 计 署 署 长 的 衡 工 量 值 式 审 计 。

至 于 竞 争 事 务 审 裁 处 的 组 成 方 面 , 原 讼 法 庭 每 名 法 官 根 据 其 任 命 , 将 自 动 成 为 竞 争 事 务 审 裁 处 成 员 。 行 政 长 官 会 根 据 司 法 人 员 推 荐 委 员 会 的 推 荐 , 委 任 其 中 一 位 竞 争 事 务 审 裁 处 成 员 为 审 裁 处 主 任 法 官 。 另 外 , 顾 及 到 一 些 持 份 者 担 心 引 入 新 法 例 会 带 来 高 昂 的 诉 讼 成 本 , 竞 争 事 务 审 裁 处 所 采 用 的 法 律 程 序 会 在 符 合 秉 行 公 正 的 原 则 下 , 尽 量 不 拘 形 式 。

新 法 例 将 与 广 播 业 及 电 讯 业 现 有 规 管 竞 争 的 架 构 并 行 。 《 条 例 草 案 》 规 定 , 广 播 事 务 管 理 局 及 电 讯 管 理 局 局 长 就 广 播 业 及 电 讯 业 的 竞 争 事 宜 与 竞 委 会 共 享 管 辖 权 , 不 过 他 们 现 有 裁 判 职 能 会 移 交 竞 争 事 务 审 裁 处 。

为 了 减 低 社 会 整 体 在 调 查 及 诉 讼 的 成 本 , 竞 委 会 能 就 规 模 较 小 和 严 重 程 度 较 低 , 例 如 一 些 牵 涉 中 小 企 的 反 竞 争 个 案 进 行 和 解 。 《 条 例 草 案 》 设 有 两 层 承 诺 机 制 , 授 权 竞 委 会 可 接 纳 被 指 正 在 或 已 经 违 反 行 为 守 则 的 人 士 作 出 承 诺 , 放 弃 或 修 正 其 反 竞 争 行 为 ; 竞 委 会 亦 可 直 接 发 出 违 章 通 知 书 , 要 求 违 章 者 支 付 不 超 过 港 币 一 千 万 元 的 款 项 。 竞 委 会 在 满 意 及 释 除 疑 虑 的 情 况 下 , 可 终 止 调 查 , 及 不 对 违 章 者 展 开 或 继 续 进 行 法 律 程 序 。

至 于 较 严 重 的 反 竞 争 个 案 , 竞 争 事 务 审 裁 处 在 完 成 审 理 及 裁 决 后 有 权 就 违 反 竞 争 守 则 采 取 适 当 的 补 救 方 法 。

为 使 竞 委 会 能 更 容 易 侦 破 一 些 隐 蔽 性 较 高 的 反 竞 争 协 议 及 行 为 , 《 条 例 草 案 》 授 权 竞 委 会 与 被 指 违 反 行 为 守 则 的 人 士 订 立 宽 待 协 议 , 条 件 是 该 等 人 士 须 与 竞 委 会 合 作 , 于 调 查 阶 段 和 就 其 他 涉 案 各 方 在 竞 争 事 务 审 裁 处 进 行 法 律 程 序 时 提 供 协 助 。 在 达 成 宽 待 协 议 后 , 竞 委 会 不 会 就 有 关 人 士 违 反 行 为 守 则 展 开 或 继 续 判 处 罚 款 的 法 律 程 序 。

除 了 透 过 竞 委 会 行 使 法 例 所 赋 予 的 调 查 权 力 及 提 出 展 开 法 律 程 序 的 执 法 工 作 外 , 《 条 例 草 案 》 亦 容 许 蒙 受 损 失 或 损 害 的 人 士 向 竞 争 事 务 审 裁 处 提 出 私 人 诉 讼 。 相 关 人 士 可 在 竞 争 事 务 审 裁 处 、 上 诉 法 庭 或 终 审 法 院 裁 定 某 行 为 违 反 行 为 守 则 后 作 出 「 后 续 」 诉 讼 。 他 们 亦 可 作 出 「 独 立 」 诉 讼 , 要 求 竞 争 事 务 审 裁 处 就 违 反 竞 争 守 则 的 行 为 作 出 裁 决 及 发 出 补 救 指 令 。

至 于 豁 除 及 豁 免 条 例 适 用 性 方 面 , 我 们 参 考 了 其 他 竞 争 法 管 辖 区 的 做 法 , 在 《 条 例 草 案 》 中 引 入 豁 除 及 豁 免 条 文 , 授 权 竞 委 会 因 应 申 请 , 决 定 个 别 协 议 或 行 为 应 否 基 于 一 些 特 定 的 原 因 而 获 豁 除 受 行 为 守 则 规 限 。 竞 委 会 会 考 虑 的 因 素 包 括 有 关 协 议 或 行 为 是 否 能 提 升 整 体 经 济 效 率 、 是 否 因 须 要 遵 守 法 律 规 定 而 作 出 、 或 属 于 获 政 府 委 托 营 办 令 整 体 经 济 受 益 的 服 务 。 此 外 , 《 条 例 草 案 》 授 权 行 政 长 官 会 同 行 政 会 议 , 如 信 纳 有 特 殊 及 强 而 有 力 的 公 共 政 策 理 由 , 或 者 有 避 免 抵 触 国 际 义 务 的 需 要 , 同 意 行 为 守 则 不 应 适 用 于 某 些 协 议 或 行 为 , 可 颁 令 豁 免 该 等 协 议 或 行 为 受 行 为 守 则 规 限 。 相 关 命 令 须 按 照 立 法 会 先 订 立 后 审 议 的 程 序 颁 布 。

另 一 方 面 , 鉴 于 公 营 机 构 的 活 动 大 多 为 非 经 济 活 动 而 并 不 属 于 竞 争 法 例 的 规 管 范 围 , 除 由 行 政 长 官 会 同 行 政 会 议 制 定 规 例 指 明 的 法 定 团 体 或 指 明 的 活 动 外 , 《 条 例 草 案 》 不 适 用 于 政 府 及 法 定 团 体 或 其 指 明 活 动 。 有 关 规 例 须 按 照 立 法 会 先 订 立 后 审 议 的 程 序 制 定 。 制 定 规 例 会 在 《 条 例 草 案 》 生 效 后 才 进 行 。

豁 免 政 府 及 法 定 团 体 的 安 排 一 直 备 受 关 注 。 建 议 的 出 发 点 , 是 考 虑 到 公 营 部 门 提 供 的 服 务 大 多 属 于 与 民 生 及 与 经 济 基 建 息 息 相 关 的 类 别 , 例 如 医 疗 、 房 屋 及 基 础 教 育 等 。 我 们 有 责 任 确 保 这 些 社 会 必 需 的 主 要 公 共 服 务 不 受 影 响 。 因 此 , 我 们 认 为 较 稳 妥 及 明 确 的 做 法 , 是 把 政 府 及 法 定 团 体 豁 免 于 《 条 例 草 案 》 的 规 管 范 围 外 。 事 实 上 , 《 条 例 草 案 》 的 目 的 是 为 更 有 效 落 实 竞 争 政 策 , 政 府 作 为 有 关 政 策 的 推 动 者 , 无 论 过 去 , 现 在 或 将 来 , 均 会 坚 守 公 平 竞 争 的 理 念 , 确 保 公 营 部 门 的 工 作 符 合 香 港 的 竞 争 政 策 。

各 政 策 局 及 部 门 会 小 心 研 究 在 它 们 辖 下 超 过 五 百 个 的 法 定 团 体 , 并 根 据 《 条 例 草 案 》 中 所 定 的 准 则 , 判 断 那 些 团 体 应 受 《 条 例 草 案 》 的 规 管 。 虽 然 , 有 关 规 例 须 待 主 体 法 例 获 通 过 后 才 会 制 订 , 我 们 明 白 公 众 及 立 法 会 对 此 课 题 的 关 注 。 因 此 , 待 我 们 完 成 有 关 研 究 工 作 后 , 会 率 先 向 立 法 会 交 代 。

另 外 , 我 们 留 意 到 部 分 商 界 人 士 尤 其 是 中 小 企 担 心 竞 争 法 会 影 响 营 商 的 灵 活 性 , 并 增 加 成 本 。 他 们 更 担 心 会 因 为 对 法 例 不 了 解 而 误 堕 法 网 或 有 大 公 司 会 引 用 法 例 而 受 到 打 压 。

为 释 除 商 界 , 特 别 是 中 小 企 对 新 法 例 的 疑 虑 , 我 们 在 草 拟 《 条 例 草 案 》 时 , 已 就 企 业 申 请 豁 免 个 别 协 议 的 安 排 、 宣 传 教 育 工 作 、 以 及 新 法 例 实 施 安 排 方 面 等 , 订 立 相 应 条 文 及 引 入 合 适 的 机 制 , 协 助 企 业 遵 守 法 例 。

为 防 止 竞 争 事 务 委 员 会 的 调 查 投 诉 机 制 及 在 竞 争 事 务 审 裁 处 进 行 的 司 法 程 序 被 滥 用 , 《 条 例 草 案 》 订 明 , 竞 争 事 务 委 员 会 可 拒 绝 跟 进 一 些 微 不 足 道 、 琐 屑 无 聊 或 缺 乏 实 质 内 容 的 投 诉 , 竞 争 事 务 委 员 会 行 使 调 查 权 力 前 , 必 须 有 「 合 理 理 由 怀 疑 」 违 反 竞 争 守 则 的 行 为 已 经 、 正 在 或 即 将 发 生 。 另 一 方 面 , 竞 争 事 务 审 裁 处 作 为 司 法 机 构 下 的 高 级 纪 录 法 院 , 亦 有 权 剔 除 欠 缺 理 据 或 无 理 取 闹 的 私 人 诉 讼 。

我 们 计 划 在 制 定 法 例 后 , 至 到 主 要 禁 止 条 文 生 效 前 会 订 立 过 渡 期 , 让 市 民 了 解 新 法 例 内 容 , 及 让 商 界 作 出 适 当 调 整 。 竞 争 事 务 委 员 会 亦 会 进 行 推 广 及 教 育 工 作 。

主 席 , 《 竞 争 条 例 草 案 》 是 香 港 竞 争 政 策 发 展 的 一 项 重 要 里 程 碑 , 亦 彰 显 政 府 维 护 市 场 自 由 公 平 竞 争 的 决 心 。 我 们 希 望 透 过 《 条 例 草 案 》 提 供 的 法 律 架 构 , 更 有 效 禁 止 和 阻 遏 在 不 同 行 业 出 现 的 反 竞 争 行 为 , 使 市 场 力 量 能 自 由 运 作 , 并 协 助 营 造 公 平 及 具 竞 争 力 的 营 商 平 台 , 从 而 增 加 及 优 化 消 费 者 的 选 择 , 令 他 们 受 惠 。

我 们 明 白 公 众 及 立 法 会 普 遍 支 持 制 定 跨 行 业 竞 争 法 , 并 一 直 对 政 府 草 拟 工 作 的 进 度 有 所 期 望 。 我 非 常 高 兴 政 府 最 终 能 够 如 期 在 本 立 法 年 度 提 交 《 条 例 草 案 》 , 切 实 履 行 了 行 政 长 官 于 二 ○ ○ 九 年 施 政 报 告 许 下 的 承 诺 。

我 谨 此 陈 辞 , 希 望 各 位 议 员 支 持 及 通 过 《 条 例 草 案 》 , 多 谢 。

2 0 1 0 年 7 月 1 4 日 ( 星 期 三 )