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立法會:商務及經濟發展局局長動議恢復二讀辯論《2014年版權(修訂)條例草案》發言全文(只有中文)

  以下是商務及經濟發展局局長蘇錦樑今日(一月二十一日)在立法會會議上動議恢復二讀辯論《2014年版權(修訂)條例草案》的發言全文:

主席:

  首先,我要衷心感謝《2014年版權(修訂)條例草案》委員會(法案委員會)主席陳鑑林議員,以及各位議員為審議條例草案所付出的時間和努力。自我們在二○一四年六月提交條例草案以來,法案委員會一共舉行了二十四次會議,詳細、深入及全面討論了條例草案。法案委員會亦舉辦了公聽會,聽取了接近八十個來自不同界別的組織及個別人士的意見,當中包括版權擁有人、使用者、聯線服務提供者,另外亦收到超過八千份書面意見書。我在此感謝法案委員會及所有參與討論和提供意見的團體和人士。

條例草案的背景

  主席,黃毓民議員已經在他的發言中,提到了條例草案的一些背景。請容許我亦花一點時間,回顧條例草案的重要背景。這將有助我們解釋,條例草案為何值得議員支持通過。

  我在回應何秀蘭議員的中止待續動議時已經指出,健全的版權制度,對推動經濟,特別是創意產業的發展,至為重要,也與社會和文化各方面息息相關。與不少海外先進經濟體一樣,我們一直定期檢討版權制度,適時修訂,確保它能夠與時並進,配合知識型經濟的需要,緊貼科技和國際社會的發展規範。

  政府自二○○六年起,就在數碼環境下,如何更新香港的版權制度,多次廣泛諮詢公眾。二○一一年,我們向立法會提交《2011年版權(修訂)條例草案》,建議引入傳播權利和安全港等條文,以應付互聯網發展帶來的挑戰。在席的一些議員也許仍記得,在上屆立法會審議條例草案期間,社會對戲仿作品在二○一一年條例草案下是否得到充分的保障,表達了廣泛的關注和意見。當時的法案委員會經詳細審議後,支持通過二○一一年條例草案,以及政府所提出的修訂,並要求政府在未來特別就戲仿作品,諮詢公眾。然而,由於立法會當時必須處理其他較迫切的事務,二○一一年條例草案未有恢復二讀辯論,最終失效。

  二○一三年,我們就戲仿作品和相關議題諮詢公眾。在仔細研究諮詢中收集到的意見、參考海外經驗和參考香港的現實情況後,我們擬訂了處理戲仿作品的立法建議,並諮詢立法會工商事務委員會。現時的二○一四年修訂的草案,實際上是以二○一一年修訂草案為基礎,再加上我們為戲仿等相關目的的版權豁免而組成。

  我重提條例草案的背景,是想要指出,我們的立法建議,是自二○○六年以來的多次諮詢,與各方持份者包括版權擁有人、使用者以及立法會所商討得來的結果。但很可惜,我們過去十年的功夫,劉慧卿議員仍然覺得我們付出不夠,她說我們亦退讓不夠,甚至指責我們導致今日立法會泛民議員拉布。

  如果大家可以持平地細讀條例草案,便會明白,我們這套立法建議,反映了國際社會對保護版權和如何平衡使用者利益的主流做法。當中並沒有任何一項建議,與之相違。

  我們在草擬立法建議,以及在法案委員會審議條例草案的整個過程中,一直以開放的態度聆聽並認真考慮大家的意見。我們提出的條例草案和修正案,已平衡各方持份者的權益,符合香港的發展需要,是一套合理和務實的立法建議。

主要立法建議

  主席,有不少議員,提到社會上有一些使用者對條例草案的憂慮,我在此加以解釋,以釋除議員的疑慮。

(一)傳播權利

  設立版權制度的目的,是要透過法律保障,給予創作人經濟上的回報,以鼓勵創意。現時《版權條例》賦予版權擁有人多項專有權利,包括在互聯網向公眾提供版權作品的複製品、廣播作品及把作品包括在有線傳播節目內。隨着科技發展,新的電子傳送模式如串流已經出現,現時法例所提供的保障未必足夠。因此,我們建議賦予版權擁有人一項科技中立的專有傳播權利,讓他們可以以任何電子傳送模式向公眾傳播作品。這項權利有助版權擁有人在數碼環境中,在業務上利用其作品和開發數碼內容。

  傳播權利這項建議符合一九九六年制定的《世界知識產權組織互聯網條約》中的國際規範,亦與海外一路的發展看齊。很多地方如澳洲、歐盟、英國、新加坡、新西蘭和加拿大,自二○○一年起已先後引入法定的傳播權利。

  我們留意到,在引入新的傳播權利時,必須維持版權擁有人的合法權益及其他公眾利益,例如是合法使用版權作品的權利,以及表達自由之間的平衡。

  我們認為,單單個別互聯網使用者日常的普通行為,例如僅在網頁或其他網上平台轉發或分享超連結,或者僅觀看或接達其他人提供或傳播的內容而別無其他,而有關傳播的內容並非由使用者決定,其作為不應構成「向公眾傳播」。此外,提供設施以傳送訊號,或為該訊號作出路由選擇者(例如聯線服務提供者),不應僅僅因為使傳播可以進行或利便傳播,便需負上傳播侵權內容的責任。為達至這個政策目的,我們小心釐定了傳播權利的涵蓋範圍,以確保覆蓋面合理。條例草案中的第 28A(4)至(6)條,便是為了釐清上述作為不會構成「向公眾傳播」而擬議。李卓人議員早前以超連結為例子,形容條例草案是將市民的日常行為刑事化。但事實上,條例草案已訂明,不決定超連結內容,不會構成侵犯傳播權利。這類社交平台上現時常見的一些「分享」行為,不會因此而墮入刑網,這一點,我希望議員和公眾清楚。

  然而,任何人如果在傳播過程中採取主動步驟,例如截取或處理廣播訊號或資料,以作即時或未經改動的網上轉發,則有關行為可被視作「向公眾傳播」,條文不會免除有關人士的法律責任。我們了解,有個別版權擁有人,質疑條例草案中的第28A(4)至(6)條,會否削弱條例草案打擊如電視機頂盒,又或是集中超連結網站所帶來的侵權問題的能力。

  我們已在法案委員會的會議上充分回應這個問題,也有文件交代。我們並不認為,擬議第28A(4)至(6)條的現有草擬方式,會削弱條例草案的預期效力。毫無疑問,條例草案通過後,在未經授權的情況下,藉任何電子傳送形式,包括串流向公眾傳播版權作品,將會受法律禁止。現時,版權擁有人及海關難以就未經授權傳播人士採取適當執法行動的情況,將有所改變。值得注意的是,如果侵權行為牽涉香港以外的司法管轄區,新的傳播權利將賦予海關堅實的法律基礎,以尋求與海外執法機關合作。

  我們留意到,不單是香港,不少海外司法管轄區都有面對以海外伺服器非法串流帶來的巨大挑戰。觀乎海外情況,顯然並沒有一個一蹴即就的方法解決此複雜問題。條例草案當然無法解決所有網上侵權問題。但是,它將確立版權擁有人擁有傳播權利,這是加強數碼環境中版權保護的重要一步。政府理解部分版權擁有人的憂慮。我們計劃在現時的《條例草案》通過後,開展新一輪的版權檢討,集中處理不同持份者,包括版權擁有人和使用者最關注的議題。

(二)澄清有關刑事制裁的刑事責任

  因應擬議的傳播權利,我們建議就未獲授權向公眾傳播版權作品的行為,訂明刑事制裁。我們建議採用的準則,與現時《版權條例》下,有關分發侵權複製品罪行的刑責完全相同。簡單來說,未獲授權向公眾傳播版權作品,正如分發侵權複製品一樣,如有關行為是「為包含牟利或報酬的貿易或業務的目的,而其過程中作出」,又或有關行為「達到損害版權擁有人的權利的程度」,將會招致刑事責任。

  為釋除公眾對建議會否影響網絡資訊自由的擔憂和提高法律的明確性,我們在二○一三年進行的戲仿作品諮詢中,邀請公眾,就如何澄清「達到損害版權擁有人的權利的程度」的刑事條文,發表意見。考慮到公眾普遍不贊成以戲仿作品是否有對版權擁有人造成「超乎輕微的經濟損害」作為門檻後,我們從善如流,二○一四年條例草案不再採用「超乎輕微的經濟損害」這詞組,而是在法例中訂明,法庭在研判某項行為的刑事責任時,會考慮個案的整體情況,特別在經濟損害方面,顧及侵權物品有否取代原作品。

  我們必須指出,擬議的傳播權利和刑事制裁,針對的是大規模的侵權行為,而並非現時互聯網上常見的一些使用者行為。我們認為,澄清刑事門檻後,一般常見的戲仿作品(又或坊間所指的二次創作),難以取代原作品構成經濟損害,不應誤墮刑網。

  主席,我們留意到,部分使用者對《刑事罪行條例》(第200章)第161條(有犯罪或不誠實意圖而取用電腦)的刑事罪行,是否適用於版權法,表達了關注。我們已在法案委員會的會議上充分回應這個議題。有關版權執法的問題,我們的政策意圖並無改變。有犯罪或不誠實意圖而取用電腦罪,與版權制度會繼續分開處理。若有關案件確實屬於《版權條例》下有關侵權罪行的範疇,我們理解律政司亦會嚴格尊重及落實《刑事罪行條例》第161條和《版權條例》各自的立法原意。

(三)版權的豁免

  涂謹申議員在他的發言時提出,政府提供的豁免有限。對這個說法,我絕不認同。現時,《版權條例》列有一共超過六十項條文,容許在特定的情況下(如為研究、私人研習、批評和評論某一作品或另一作品、報道時事、教學或接受教學的目的),無須版權擁有人授權,合理使用他人的版權作品,而不會招致民事和刑事責任。在引入傳播權利後,為了維持平衡版權保護和合理使用版權作品,保障使用者的表達自由,我們建議合理地擴闊現行法例下的版權豁免範圍,為下列用途使用版權作品提供版權豁免:

(1)以戲仿、諷刺、營造滑稽和模仿為目的;
(2)以評論時事為目的;和
(3)引用,即是指摘錄版權作品,以提供資料或說明理據,方便對話溝通,例子包括截圖。

  在新豁免範圍下,如屬公平處理,將可獲民事和刑事的豁免。除了新增的六大豁免,我們也會就其他合理用途,擴大現有的版權豁免範圍,涵蓋為教學目的的用途(特別是遙距學習),圖書館、博物館和檔案室的日常運作,聯線服務提供者快取處理數據,以及聲音紀錄的媒體轉換等方面。各項新增的版權豁免,已涵蓋很多現時常見的互聯網活動,足以保障使用者的表達和創作自由。

  大律師公會主席譚允芝資深大律師曾表示,版權條例草案所提供的豁免,比起其他地方,已經寬闊。大律師公會亦曾提供意見書,認為加入「評論時事」一項豁免,已經是最佳的方案。我相信,大律師公會以及其主席的意見,極具參考價值。

(四)安全港

  條例草案另一項建議,是訂立法定「安全港」制度。聯線服務提供者如符合若干條件,包括在得悉其服務平台上出現侵權活動後採取合理措施,遏制或停止有關活動,便只須對其服務平台上的侵權行為,承擔有限的法律責任。此舉旨在協助聯線服務提供者在法庭訴訟以外,迅速和有效地處理侵權指控,平衡版權擁有人和使用者的權益。條例草案建議的安全港條文,已包括不同的保障,回應持份者的意見,避免制度被濫用和保護用戶個人資料。

  「安全港」制度,有助促進言論和表達自由,因為它保障網上服務平台的正常運作,無須主動監察使用者有否侵權,使用者也有法定機制反駁侵權指控,避免作品無理下架。

(五)額外損害賠償

  我們建議在法例中,就民事侵權個案中法庭是否決定判給額外損害賠償時,增訂兩個法庭可考慮的因素,以達致公正,並回應數碼環境中網上盜版的挑戰。

政府的修正案

  政府提出了一共六十七項修正案,以反映法案委員會對條文草擬上的文字修訂,使條文更清晰易明。這些修正案,屬技術性質,亦曾呈交法案委員會考慮和討論。

議員的修正案

  陳鑑林議員就條例草案的版權豁免提出修正案,希望在條例草案中加入個人用戶衍生內容(user-generated content(UGC))和公平使用(fair use)版權豁免,和限制合約凌駕性(contract override)的條文。政府在小心考慮後,認為本條例草案不能接受這些修正案。我現藉此機會希望扼要說明政府的立場,並會在全體委員會審議階段的發言中再作詳細解釋。

個人用戶衍生內容

  政府對於在本輪版權法例的更新中,引入個人用戶衍生內容這個通用概念作為版權豁免之一,有所保留,詳細理據,我們已向法案委員會詳細闡明。我們認為,由於一些原則性的關注尚待解決,直接仿效加拿大,為個人用戶衍生內容提供版權豁免的做法,並非解決之道:

(1)個人用戶衍生內容是一個非常含糊及難以定義的概念,隨科技發展而不斷演變。有意見認為個人用戶衍生內容豁免未必能符合世界貿易組織《與貿易有關的知識產權協議》訂明的「三步檢測」,特別是第一步準則,即任何限制或豁免須僅限於某些特別個案。

(2)考慮到《條例草案》擴大了豁免範圍,我們並不清楚採納個人用戶衍生內容的話,可以處理什麼額外的問題。理論上,它或可幫助一些未被納入豁免範圍的行為,但它不能解答為何我們應為這些行為提供版權豁免。

(3)目前,只有加拿大將個人用戶衍生內容納入版權制度之內,至今尚未有其他司法管轄區跟隨。香港應該繼續密切注意國際發展。

公平使用

  至於應否引入以美國公平使用模式為藍本的非盡列式版權豁免制度,政府曾於二○○四年已諮詢公眾,當時收到的意見不一,整體來說,持份者認為盡列式的公平處理模式較為可取,因為在這個模式下,條文已清楚訂明版權豁免及其適用條件,能提高確定性。

  泛民議員堅持通過「公平使用」的修訂,否則就要推倒法案,玉石俱焚,我認為這絕非實事求是。

  泛民經常提到採用公平使用機制的美國,以及近年循此方向訂立開放式豁免的國家和地區,例如以色列、南韓、新加坡、斯里蘭卡、菲律賓、台灣等。他們試圖以此作例子,支持所謂「公平使用是國際社會的主流發展、先進做法」這一個說法,我並不認同。

  環顧全球,主流的版權制度是盡列具體豁免行為。和香港相近的主要普通法司法管轄區,例如英國、新西蘭、加拿大及澳洲均採納列明特定目的的公平處理的豁免模式,歐盟亦是如此。泛民議員無限擴大採用公平使用制度的這點,而對其他情況則選擇視而不見。我希望大家可以留意,採用公平使用之餘,美國、南韓和新加坡,分別採納了一些較新和嚴厲的保護版權措施,如延長版權年期、阻截侵權網站,和限制重覆侵權者上網等。在版權擁有人眼中,這些亦是「先進」又屬「國際主流發展」,香港應該從速跟上。但政府已經多次表明,這些措施未經社會充分討論,不能貿然採納,否則就是偏聽。

  我們認為,現有的版權豁免加上建議的新豁免,將可以涵蓋相當多現時在互聯網上常見的個人用戶衍生內容。條例草案對刑事責任的澄清,加上安全港的條文,以及有關民事責任原則的運用,足可以釋除社會人士的不同疑慮。

  採納公平使用模式會使香港的版權制度出現重大的改變,我們認為需要小心考慮它們的影響。

合約凌駕性

  有關限制合約凌駕性條文的修正案,我們曾向法案委員會闡釋以下的反對的原因:

(1)立約自由對香港的自由巿場經濟十分重要,亦是合約法的重要基石。容許版權擁有人及使用者自行商討使用版權作品的合適條款,除了為他們提供在特定情況下所需要的彈性及明確的法律保障外,亦可便利版權擁有人以具效率和競爭力的方式利用版權作品,對雙方均有好處。

(2)現時並沒有證據顯示,現有及擬議的版權豁免因合約具凌駕性而不能達到預期效益。

(3)單就部分版權豁免加入限制合約凌駕性的條文,有欠理想,因為這樣等同將《版權條例》所訂的不同豁免劃分等級,當中欠缺全面而又令人信服的分析和理據。若只就指明的版權豁免加入對合約凌駕性的限制,可能出現預期之外的後果,即未有對合約凌駕性作出限制的條文,或會被合約凌駕。

(4)適用於香港的國際條約並無要求締約方制定限制合約凌駕性的條文,眾多海外司法管轄區中,亦只有英國在某些版權豁免加入這種條文。

  我亦留意到,香港律師會在二○一五年十月三十日致函法案委員會,並在去年十二月二十九日發表文件,表明該會認同政府在沒有經過詳細檢討、與持份者討論和參考海外的持續發展前,不應輕率倉促立法,引入限制合約凌駕豁免的條文。

  我已公開表明,我們計劃在《條例草案》通過展開新一輪版權制度檢討,個人用戶衍生內容、公平使用以及限制合約凌駕性,都是會考慮的課題。

  基於上述原因,我懇請議員反對陳鑑林議員提出的修正案。

  另外,黃毓民議員為改善法例草擬提出了多項修正案。我在此多謝他所付出的時間和努力。我們在法案委員會亦曾詳細解釋,在可行的情況下,已經採納黃議員的意見,政府提出的修正案,部分實源自黃議員的建議。政府亦已表示,在通盤顧及整條《版權條例》下,會進一步小心考慮有關改善草擬方法的意見。政府會在下一輪更新《版權條例》時,權衡上述意見,在合適情況下加入草擬上的修改。

  然而,黃議員將提出的修正案,我們認為不能接受,亦懇請議員反對這些修正案。因為它們已經不是單純地改善行文,而是會改變相關條文的法律意思。我會在全體委員會審議階段的發言中再作解釋。

  主席,銳意創新及以創意推動經濟的先進經濟體,都已經積極行動,以確保它們的知識產權制度健全和與時並進。自上世紀末以來,不少海外國家如美國、澳洲、英國、加拿大和新加坡,已先後修訂其版權法律。香港的版權制度需要盡快更新,以緊貼科技和海外趨勢,繼續向前邁進。

  我們確信,條例草案的立法建議會幫助我們維持健全的版權制度,推動創意產業的發展,為香港經濟注入動力。清晰的法律架構能消除版權制度的不明確因素和風險,對推動創作和表達自由、優化營商環境和保障知識產權相當重要。

  在草擬立法建議時,我們一直與各方持份者保持緊密溝通,力求合理平衡,也符合我們在各項國際版權條約下要履行的責任。

  版權制度要發揮效用,必須能夠合理平衡作者、使用者、中介平台的不同權益。目前的立法建議,是社會顧及不同持份者的權益下,從香港整體最佳利益出發,這是最好、最平衡的方案。我明白有部分人士心存懷疑,但我希望大家能理性、客觀分析條例草案的優劣,不要因一些不必要的憂慮憂,而忽視條例草案可以為香港,以及各方持份者帶來的好處。

  主席,條例草案已充分照顧到現時互聯網上使用者的絕大部分的「二次創作」和分享行為。使用者在條例草案通過後,言論和創作自由所得到的明文保障將會比現時更多。這一點,泛民議員在他們的發言中,很多議員都引述一位德州Texas A&M大學的學者的意見。我想說他們似乎亦都忽視了對草案相當熟悉的本地法律界人士相反的意見,包括大律師公會主席譚允芝資深大律師、香港律師會、香港大學法律系知識產權法的專家李雪菁副教授、版權審裁處副主席湯達熙律師,以至是前立法會議員湯家驊資深大律師的意見。指稱草案是「惡法」,是罔顧客觀法律理據、正當政策意圖,玩弄恐懼。

  條例草案通過後,我們會立即展開新一輪的檢討,處理持份者關注的議題,包括:

*使用者關心的議題,如個人用戶衍生內容、引入公平使用原則、豁免不受私人合約條款限制等。

*版權擁有人關心的議題,如延長版權期限、電視機頂盒、司法封鎖網站等。

*近期議定的版權條約。包括張超雄議員所提及,為視障人士而設的《馬拉喀什條約》。

*與主要的海外司法管轄區如歐盟、美國和澳洲正進行的版權檢討。

  我們會持開放態度,與持份者溝通,諮詢公眾。視乎不同持份者意見和法律草擬工作的複雜程度,我們會努力爭取向下一屆立法會(2016-2020)提交立法建議,繼續完善版權制度。

  主席,我懇請議員支持條例草案及本人將在全體委員會審議階段中提出的修正案。多謝主席。

2016年1月21日(星期四)
香港時間22時56分