重要演辭及資料



立法會:商務及經濟發展局局長就莫乃光議員根據《立法會(權力及特權)條例》動議的議案總結發言

以下是商務及經濟發展局局長蘇錦樑今日(十一月七日)在立法會會議上就莫乃光議員根據《立法會(權力及特權)條例》動議的決議案的總結發言:

主席:

多謝主席,亦很多謝前後有47位議員就這議案發表意見。議案討論了接近12小時,我們辯論的內容非常豐富。正如我在開場發言時已開宗明義指出,特區政府反對莫乃光議員的原動議和郭榮鏗議員的修正議案。

香港的制度賦予行政長官會同行政會議(行會)法定權力,就本地免費電視節目服務(免費電視)牌照事宜作出決定,若有關人士不滿行會的決定,而他認為有法律依據,我們的制度賦予他權利,透過公平公正的司法程序,就有關決定向法院提出覆核。如法院認為行會作出了不合法的決定,可撤銷決定,並指令行會重新考慮有關申請。在我們的制度下,如果有人不同意行政機關所作出法定的決定,這是最適當和有效的處理途徑。至於運用《立法會(權力及特權)條例》(第382章)(權力及特權法)賦予的權力介入今次發牌事件,不但會衝擊行會一直以來有效運作的保密制度,更會令整件事件政治化,對解決問題毫無幫助。

梁家傑議員以「阿茂整餅」的比喻形容今次免費電視牌照發牌,我不知道用這個比喻是否會觸犯剛才范國威議員所指的膚淺、市井俚語,亦不知道梁家傑議員是否想代入「阿茂」這角色。昨晚他說希望選擇他所指不同味道的餅──甜的餅、鹹的餅,或者其他的餅。其實這是一個非常嚴肅的問題。當然,我不知道用「阿茂整餅」形容是否適合,但某程度上,亦可以這樣說,「整餅」是有鹹的、有甜的、有其他的;但電視牌照亦有免費電視牌照,有收費電視牌照,和其他電視牌照,例如在酒店(提供服務的電視)牌照。與「整餅」一樣──不同的餅在製作過程、製造要求也不同,電視牌照一樣,審批過程是因應法例、因應程序、因應政策行事,而免費電視節目服務牌照審批過程的要求是最高的一種,所以我們一定要根據我們的政策、根據我們的條例──《廣播條例》第8條、第9條和第10條訂明,由通訊事務管理局(前身為廣播事務管理局,下稱「管理局」)的建議遞交行政長官會同行政會議決定,這是一個法定的決定,如果你不滿意這個決定──其實我也是在法律學院畢業,梁家傑議員和郭榮鏗議員應該很清楚,作這些法定的決定,你不滿意,你要挑戰時,並不是在立法會介入,而是在法院那裏,以司法覆核程序挑戰這個決定,正如我剛才所說,如果有人覺得這不合法,這就是他的權利。

我必須重申,行會是考慮了大量資料和所有相關因素,根據既定的程序、制度和政策作出了判斷。透過權力及特權法索取與行會決定無關的文件,並無助正確了解行會的決定。事實上,自結果公布後,政府已盡量詳細闡釋行會有關決定,除日常回覆傳媒及公眾查詢外,共發出11份新聞稿,政府官員超過20次出席公開場合時回應傳媒有關查詢。我們前天亦發出了詳細書面聲明,進一步闡釋行會今次的決定。今天和昨天聽了各位議員的發言,我發現當中有很多論點是錯誤理解及演繹政府的解釋。我希望趁今天這個機會作出回應及澄清後,會加深議員及公眾了解行會今次決定的理據,並同意否決立法會引用權力及特權法,以免將事件政治化。

一九九八年開放電視市場政策

剛才我聽到有議員指行會決定以循序漸進方式引入競爭是突然改變遊戲規則。我想指出,這看法是建基於對現行廣播政策的誤解。

無論在立法會或其他公開場合,我也跟大家解釋過,政府在一九九八年進行了一個全面的電視政策檢討。經政策檢討後,政府在一九九八年十二月公布了開放電視市場的決定(一九九八年政策)。我們在當時發出了立法會參考資料摘要,清楚說明一九九八年政策,其中第12段提及:

「……免費電視服務並不局限於以超高頻頻譜傳送;例如,一般衞星廣播及直達用戶衞星服務,均可用以提供免費電視服務。在科技中立的新發牌制度下,本地免費電視牌照的數目將沒有限制,若有以其他技術可行方式傳送本地免費電視服務的申請,當局是會考慮的。」

為落實一九九八年政策,政府於二○○○年七月制訂了《廣播條例》(第562章)(《廣播條例》)。《廣播條例》並無限制可發出的免費電視牌照數目,亦同時正式廢除電視及電台的專營權費。政府已多次重申,一九九八年政策是公開資料,政府開放電視市場的立場至今並無改變。

剛才我所引述的立法會文件清楚指出「本地免費電視牌照的數目將沒有限制,若有以其他技術可行方式傳送本地免費電視服務的申請,當局是會考慮的」,這清楚說明一九九八年政策是「有申請,便考慮」,當中並沒有提到「申請符合某些基本條件便必獲發牌」。

現行的《廣播條例》為一九九八年政策提供了法律基礎,《廣播條例》第9和10條訂明免費電視牌照的發牌制度。概括而言,任何有意的公司均可隨時向管理局提出免費電視牌照申請,而管理局接獲申請後,須考慮該等申請,並就申請向行會作出建議。行會考慮管理局的建議後,可批給免費電視牌照,而牌照須受行會認為合適的條件所規限。《廣播條例》並沒訂下行會可發牌數目的上限,但無規定所有免費電視牌照申請,或申請在符合某些基本條件下都一律必須獲批。在行使法例賦予的酌情權時,行會需要考慮所有相關因素,以決定是否批出牌照。由此可見,如果有人認為現行的發牌制度是「申請符合某些基本條件便必獲發牌」,這只是錯誤解讀我們的法例和一九九八年政策,在這方面很多謝葉劉淑儀議員在昨晚的發言。

並無承諾申請必定獲批

至於有說政府二○○九年「有意引入競爭,於是邀請有關機構申請免費電視牌照」,這說法亦不正確。我去年十一月在立法會相關動議辯論亦澄清過,在一九九八年政策下,電視市場早已開放,法例亦已清楚訂下提出牌照申請的法律基礎及程序,政府無須就免費電視牌照申請發出公開邀請。正如我剛才指出,一九九八年政策是開放市場,至今依然不變。有興趣的申請者可按法例和管理局的《本地免費電視節目服務牌照申請指南》(申請指南)在任何時間向管理局提交申請,當局根本不需要作出任何呼籲。每當有機構表示有興趣提出申請,按照上述的既定政策,我們當然會表示歡迎。當局會根據既定廣播政策和相關法例規定及程序,審慎處理每宗申請,至於發出牌照與否,會由行會經考慮所有相關因素後作出最後的決定。

這兩日亦有多位議員將香港電視網絡獲批將軍澳工業邨用地興建多媒體中心一事,與免費電視牌照申請的處理混為一談。我希望再一次澄清,在二○一一年八月,香港科技園公司(科技園公司)向香港電視網絡的附屬公司香港媒體製作有限公司(香港媒體)批出一幅將軍澳工業邨用地,以興建多媒體中心。根據我們的紀錄,有關申請是由香港電視網絡的前身(即城市電訊有限公司(城市電訊))主動向科技園公司提出的,政府及科技園公司並沒有邀請城市電訊提出申請。據我了解,任何有興趣的合資格機構可在任何時間向科技園公司申請使用工業邨的用地。科技園公司接獲申請,會通知過往曾對同一用地表示有興趣使用的其他機構,並於其網站作出公布。除了申請人外,任何有興趣的其他機構都可在同一期限內作出申請。有關將軍澳工業邨用地的審批由科技園公司按照程序獨立處理,與政府處理免費電視牌照申請並無關係。根據香港電視網絡就其免費電視牌照申請向管理局提交的資料,位於將軍澳的多媒體中心與香港電視網絡建議的免費電視業務屬不同業務範疇,兩間公司的投資及人事招聘並無關聯。因此,不應強把有關批地演繹為政府早有意向香港電視網絡發出免費電視牌照的證據,我亦不希望議員再次被這事混淆。

由此可見,無論《廣播條例》、一九九八年政策,抑或政府,都沒有承諾過任何申請必定獲批。任何機構或人士在當局發牌前作出任何投資或其他決定,是有關機構或人士的選擇和商業決定。我明白,今次決定對香港電視網絡員工帶來一定影響,但我希望大家理解,發牌當局不可能單單因為申請機構未獲發牌前所作的投資與準備,就向有關機構發牌,否則我們的牌照制度便是形同虛設。行會今次作出決定前,已考慮所有最新發展,包括各申請者的申述,以及就其建議服務所提交的資料。

如得到原則上批准的兩間機構最終獲發牌,本港的免費電視台數目將會增加一倍,免費電視頻道會增加四條,既令觀眾的視聽選擇顯著提升,亦可為創意產業創造更多就業機會。政府相信,隨着本港近四十年以來首次為免費電視市場引入更多競爭,業界人士將會有更廣闊的平台發揮所長,追求夢想。

循序漸進引入競爭切合政策目標

主席,正如我剛才所說,雖然《廣播條例》並沒訂下行會可發牌數目的上限,但行會作為發牌當局,需要審視所有相關因素後作出發牌與否的決定,我在昨天的發言中已經詳細解釋這十一項因素,我在此不會重複。

過去幾十年,本港基本上只有兩個免費電視台,其間雖曾短暫出現第三間免費電視台,但最後以倒閉告終。政府明白免費電視廣播是香港一般市民獲取信息、教育及娛樂的主要來源,正因為免費電視的重要性,行會在考慮公眾利益時,認為應審視免費電視市場的可持續經營情況,不希望在引入新營辦商後的競爭局面只是曇花一現。

一直以來,不同人士對電視廣告市場的大小和增長空間意見分歧,有意見認為發出更多牌照可以「做大個餅」,亦有人持相反的意見。行會是留意到這些意見的。我在開場發言也提過,顧問的研究結果顯示,根據三家申請機構提交的業務計劃估計,市場應可支持三家機構(包括兩家現有持牌人)持續經營。顧問認為如市場情況理想,則或有可能支持四家機構持續經營,並認為本港免費電視市場將難以支持五家機構持續經營。不過,沒有人有水晶球可以準確預測未來市場發展,因為這會受到多項市場因素的影響。

因此,在考慮了上述十一項相關因素和市場最新狀況後,行會認為就三宗申請作出決定時,應採取審慎小心的態度,為免費電視市場循序漸進地引入競爭,以免因免費電視營辦商急劇增加,而為免費電視市場帶來不能預計的轉變或造成負面影響,例如割喉式競爭以致節目質素下降,最終令公眾利益受損。在此前提下,行會決定不予悉數批准三份申請,但不排除日後因應市場情況,引入更多免費電視營辦商的可能性。

一些議員和社會人士認為,即使市場不能容納三家新的免費電視台,既然有人願意冒虧本的風險辦電視,為甚麼不向全部三個申請者發牌?我剛才都提到,行會在處理新牌照申請時,須考慮公眾利益,包括發新牌對電視行業可持續經營的影響。簡而言之,是要考慮新牌數目會否造成過度或惡性競爭,包括可能導致攤薄廣告收入,因而令全部或大部分電視台在十二年的牌照期內,沒有足夠收入維持有質素而穩定的節目製作。

我必須重申,循序漸進引入競爭既符合公眾利益,亦切合一九九八年政策。在開放市場的政策立場下,行會亦必須考慮當前的市場發展,作出符合公眾利益的決定。要準確預測市場發展,非常困難。行會參考了顧問的分析、相關的最新數據及申述後,認為循序漸進地為免費電視市場引入競爭,符合公眾利益和既定政策。我希望議員和公眾明白,在不明朗的情況下,發牌當局要審慎作出負責任的決定。至於鍾樹根議員提到政府需要訂立循序漸進的時間表,我們認為這並不可行,因為沒有人能夠準確預測市場發展,但政府開放電視市場的政策仍然不變。如在未來收到申請,我相信行會將會根據當時的情況,按法例和既定程序處理和考慮有關申請。

管理局的建議與行會的決定

有議員提到行會不接納管理局的建議是不合理的做法。我想指出,這看法的前設並不正確。法例已清楚劃分在發牌過程中,管理局及行會的角色及權力,即是由管理局作出建議,然後由行會決定是否批出牌照。行會一向非常尊重管理局的建議。一如既往,在作出這次決定時,行會考慮了該局的建議及其相關的意見。但我們必須理解,就算是同一課題,兩個不同機關的意見和考量並不可能每次都完全一樣。此外,在管理局就三宗申請作出建議後,市場繼續不斷變化,三位申請人亦向行會作出了多輪申述。行會作為最終發牌當局,有必要考慮這些在管理局提交建議後才獲取的相關資料,並在顧及整體公眾利益的情況下作出決定。因此,把管理局建議與行會決定作簡單和片面的比較,我們認為並不適當。

競爭力四大評審準則

主席,在循序漸進為免費電視市場引入競爭的大前提下,行會根據已向申請者披露,並為顧問所建議的四大準則,評核三家申請機構提交的建議書,大家都很熟悉的,這四項準則是:

(一)財政能力;
(二)節目投資;
(三)節目策略及製作能力;以及
(四)建議服務的技術水平。

行會因應四大評核準則,考慮了各申請機構的建議書,以及所有相關因素(包括顧問報告、各有關機構的所有申述/回應及所有最新發展等),認為奇妙電視及香港電視娛樂較香港電視網絡優勝,因此決定原則上批准前兩者的申請。

有說法指行會將「成績不是最差的一位申請者踢出局」。我剛才也說得很清楚,行會按四大準則評核三間申請機構的相對競爭力時,認為奇妙電視及香港電視娛樂較香港電視網絡優勝。我要強調,顧問就申請者競爭力的評估,只是行會在審議三宗申請時所考慮的其中一環;在這過程中,行會亦考慮了所有相關因素,包括各申請者對顧問報告作出的所有相關申述和有關的最新發展等,才就三宗申請作出決定。

行會是根據全面的資料作出評核,涉及整體性的判斷,不同人當然會有不同的考量和側重點。政府已在制度內盡量清楚交代行會的理據,至於評核過程和細節,由於無可避免會涉及商業機密資料及行會內部的仔細討論,並不適宜公開。我們尊重多元社會裏不同的觀點和意見,行會已考慮了多方面提供的意見和申述,然後作出今次的決定。

處理符合程序公義

有議員發言時認為,行會擬採納循序漸進方式時,並不容許三個申請機構修改原有計劃書,這個做法是不公平的。事實並非如此。首先,我已解釋過,一九九八年政策一直並無轉變,因此從程序公義來說,當局沒有需要容許三個申請機構修改原有計劃書。所有申請者已獲足夠機會就該意向、顧問報告及評審準則作出回應,有關申述亦已呈交行會考慮,因此,行會在作出決定前已有充足資料加以考慮。再者,若申請人在處理過程中可不斷修改計劃書,當局剛考慮完的事項可能立刻又有所改變,需要重新考慮,整個處理程序便會沒完沒了的。至於不可修改原有計劃書的規定,對所有申請者都一致適用,因此完全公平。

我留意到有議員引述陳弘毅教授一篇文章,指行會在決定採用循序漸進方式後,沒有要求管理局重新審議三宗申請,這做法是程序不公。我們不同意這觀點。以我理解,陳教授的文章是建基於假若有政策上的改變,行會在程序上應要求管理局在最新的政策基礎上,重新審議申請並向行會提出建議。我重申,政府一九九八年政策至今並無改變,而有關決定亦符合一九九八年政策。另外,所有申請者已獲足夠機會就循序漸進引入競爭的意向、顧問報告及評審準則作出回應,有關申述亦已呈交行會考慮。因此,行會在作出決定前已有充足資料加以考慮,無須重複諮詢管理局。

結語

主席,我非常感謝各位議員這兩天就議題發表的寶貴意見。

政府鼓勵競爭,支持創意產業,亦尊重觀眾的選擇權。

自一九七○年代起,我們的免費電視市場沒有新營辦商,發牌當局需要確保這個對普羅大眾相當重要的免費電視市場能夠有秩序、健康發展。政府增發免費電視牌照,是希望通過良性競爭,盡快為市民提供更多選擇和更高質素的節目,並且為相關演藝、創作、製作和媒體人員提供更大的事業發展空間。因此,行會將繼續以公正和謹慎的態度完成免費電視牌照申請的後續工作,以期盡快決定是否向獲得原則上批准申請的兩間機構,正式批出免費電視牌照,早日為市民帶來更多優質的節目選擇。

一如以往,政府會繼續竭盡所能,落實既定的廣播政策,以確保廣播發牌和規管制度能夠與時並進,為市民提供高質素、多選擇的電視節目,致力發展香港成為亞太區內的廣播樞紐,並且在政策上繼續促進香港創意產業的發展。

主席,我謹此陳辭,希望議員反對今天的原動議和修正案。多謝主席。

2013年11月7日(星期四)