重要演辭及資料



立法會:商務及經濟發展局局長就「本地免費電視節目服務牌照申請」議案總結發言

以下是商務及經濟發展局局長蘇錦樑今日(十一月二十九日)在立法會會議上就「本地免費電視節目服務牌照申請」議案的總結發言:

主席:

多謝各位議員就這議案發表意見。

一九九八年電視政策檢討
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關於本地免費電視節目服務牌照(免費電視牌照)申請,最近在坊間引起了不少的討論,我都聽到很多。近期,我們留意到有說法指政府沒有說明發出新牌照的數目,沒有說明發出新牌照的有效期,篩選申請的準則不明確,以及免費電視中期檢討時沒有提及會增發牌照等問題。這些問題剛才議員都有提到,我希望藉此機會再次向大家闡述政府已公布的電視政策,澄清有關的誤解。

正如我在開場發言時提及,政府在一九九八年進行了一個全面的電視政策檢討。在檢討的過程中,我們諮詢了公眾的意見,當中包括兩間免費電視台。經政策檢討後,政府在一九九八年十二月公布了開放電視市場的決定。我們在當時發出了立法會參考資料摘要,清楚說明新政策,其中第12段提及:

「……免費電視服務並不局限於以超高頻頻譜傳送;例如,一般衞星廣播及直達用戶衞星服務,均可用以提供免費電視服務。在科技中立的新發牌制度下,本地免費電視牌照的數目將沒有限制,若有以其他技術可行方式傳送本地免費電視服務的申請,當局是會考慮的。」

此外,主席,政府在二○○○年七月前,向獲賦予權利使用供應有限的公共資源(例如無線電頻譜)以獲得收入,或在有限競爭環境下營運的廣播持牌機構(例如有線電視)徵收專營權費(註1)。但是,有鑑於開放電視市場後會令市場競爭更為激烈,令繼續徵收專營權費缺乏足夠理據,政府因此建議在開放市場的同時,取消向電視及電台的專營權費。這點亦有在政府於一九九八年發出的立法會參考資料摘要內公布及說明。

為落實上述政策,政府於二○○○年七月制訂了《廣播條例》(第562章),取代以往的《電視條例》(第52章)。《廣播條例》對於可發出的免費電視牌照數目並無限制,亦同時正式廢除電視及電台的專營權費。上述既定政策,自一九九八年公布至今並無改變。為向任何有意申請免費電視牌照的機構提供指引及參考,通訊事務管理局(通訊局)發出了《本地免費電視節目服務牌照申請指南》(《申請指南》),清楚列出了通訊局考慮牌照申請時的準則。有關機構可在任何時間向通訊局提出申請免費電視牌照。

主席,基於剛才我提及有關政府電視政策的背景資料和事實,相信大家都能理解政府沒有承諾在二○一五年十一月現有免費電視牌照到期後才考慮增發牌照。當我們收到牌照申請,按法例規定必須要處理,就是這樣簡單。

有說法指政府在中期檢討牌照期間,沒有提出增發牌照,因此而理解為政府承諾在二○一五年十一月現有免費電視牌照到期後才考慮增發牌照。這說法不能成立;因為牌照的中期檢討也是在前述的鼓勵競爭,不設免費電視牌照數目限制的電視政策下進行的。另外,據我了解,三間牌照申請機構提交申請後都有向外公布,時間比在免費電視牌照中期檢討於二○一○年六月完結的時間更早,因此,對於有持牌機構表示不知道有關申請,實在難以理解。正如我多次在不同場合解釋,加上有公開文件證明,政府的開放電視市場政策,由一九九八年公布至今,並沒有改變,這是事實。此外,政府在進行一九九八年電視政策檢討時,曾進行公眾諮詢,當時亦特別徵詢了廣播業界的意見。根據記錄,政府在有關諮詢文件中已清楚表示考慮開放電視市場,包括不再為免費電視牌照的數目設下人為的上限。當時兩間免費電視台都有就檢討提出書面意見。它們對不設免費電視牌照數目上限並無異議;至於對政府因應開放電視市場而建議取消當時向包括免費電視台徵收的專營權費,則表示贊成。因此,現時兩間免費電視台是否已知悉政府已實施開放電視市場的政策,相信答案已是清楚不過。我亦在此補充,根據我們所得的記錄顯示,政府沒有向現有免費電視台承諾不會再發新免費電視牌照。

我亦希望在此澄清一點,基於電視市場早於十多年前已開放,法例亦已清楚定下提出牌照申請的法律基礎及程序,政府並無需要,亦從來沒有就免費電視牌照申請發出公開邀請。正如我剛才指出,我們的政策是開放市場,任何人可按法例和通訊局的《申請指南》在任何時間向我們作出申請,我們根本不需要作出任何呼籲。每當有機構表示有興趣提出申請,按照上述的既定政策,我們一般只表示歡迎。就着每宗申請,當局都會根據剛才提及的既定廣播政策,和相關法例規定及程序審慎處理,至於發出牌照與否,會由行政長官會同行政會議考慮所有相關因素後作出決定。

剛才我提及政府電視政策的背景資料和事實,主席,這些都是可輕易取得的公開資料,可在政府、通訊局或立法會等網站下載。

開放電視市場就應該全面撤銷任何規管?
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我留意到最近有意見指如果政府開放電視市場,就應該完全撤銷所有就免費電視服務的規管。我不同意有關觀點。我必須強調,開放市場並不等同就相關市場完全沒有規管。例如,我們早年開放了收費電視市場,但並非就收費電視服務完全沒有規管,我們仍然會基於公眾利益,就有關收費電視節目/廣告內容和技術等保留適度的規管。同樣道理亦適用於已開放的免費電視服務市場。

處理免費電視牌照申請的工作
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我知道大家很關心處理申請工作的進展。我在開場發言時已清楚說明,前廣管局在二○○九年十二月至二○一○年三月期間,收到三份免費電視牌照申請,隨後便按照《廣播條例》的要求及既定程序審核有關申請,包括在憲報刊登公告、列明申請人的名稱、所申請的牌照類別及其他詳情,並於二○一○年七月至九月期間就有關申請諮詢公眾。去年七月,前廣管局就這三份免費電視牌照申請向行政長官會同行政會議提交其建議。換言之,行政長官會同行政會議是自二○一一年七月開始接手處理申請。

市民大眾希望盡早得知牌照申請的結果,我完全可以理解。但處理有關申請必須經過既定的程序。自去年七月以來,政府一直根據這套既定程序及《廣播條例》的要求,盡快且謹慎地處理每宗申請。

我必須強調,由於審理免費電視牌照申請涉及複雜的事宜,包括有關法例條文的規定和程序公義的問題,因此需要時間小心處理。一般來說,若有關建議不利於某些機構或人士,為符合程序公義,當局須向這些機構或人士提供相關資料,讓他們能在當局未作出決定前,就該等資料提出相關申述。當局有責任亦必須遵照所有法律規定,審慎處理每宗申請。在處理過程中出現的新發展,包括有關機構曾嘗試以呈請方式向行政長官會同行政會議提出針對前廣管局建議的上訴、有關機構及後提出司法覆核許可申請等,當局都需要時間去處理當中涉及的法例規定和程序等事宜。但正如我早前曾經表示,政府在處理牌照申請方面是有進展的,過程中不存在延誤的問題。我並非不想與大家分享有關處理申請的情況,但礙於我們必須尊重行政會議的保密原則,因此請恕我不能透露有關詳情。

至於當局在處理免費電視牌照申請的考慮因素,剛才石禮謙議員亦提到,我在開場發言以及不同場合都向大家解釋過,行政長官會同行政會議在決定是否批發免費電視牌照時,會考慮一系列相關因素。這些因素包括《廣播條例》有關條文的規定、通訊局發出的《申請指南》內所羅列的評核準則以及公眾意見,當中並沒有政治考慮這因素。

我懇請大家諒解,有關申請涉及複雜的事宜,需要一定時間小心處理,我們既不能繞過所須的程序,亦不能隨意為行政長官會同行政會議定下時限,否則如果但求快而採取像剛才湯家驊議員建議的「放馬過來」的態度,而行政長官會同行政會議倉卒作出決定,既不符合公眾利益,亦容易受到法律上的挑戰。所以,當局現時最恰當的做法,就是繼續嚴格按照有關程序盡快處理三宗申請,行政長官會同行政會議在作出決定後便會盡快公布結果。

就近期傳媒報道提供補充資料及澄清
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主席,近期不少機構及人士曾就免費電視牌照申請在傳媒發表了很多不同意見,當中涉及一些事宜,我希望藉此機會向各位議員提供一些補充資料及澄清。

首先是有關牌照有效期的長短。在這方面,《廣播條例》並無就免費電視牌照的有效期作硬性規定,但一般來說為期12年。按照通訊局所發出的《申請指南》的規定,申請機構必須在其申請書說明其屬意的牌照有效期。通訊局會考慮申請機構屬意的牌照有效期,並向行政長官會同行政會議作出建議。

第二是關於特區政府為廣播業(特別是電視業界)爭取內地開放市場的措施。在這方面,自從引入CEPA的政策以來,在過去多年,特區政府一直致力為廣播業向中央政府爭取更多內地市場的開放措施。我們在這方面的立場非常清晰,就是透過有關措施為本港和內地帶來雙贏的局面。我們認為開放內地市場,對本港電視廣播業有利之餘,亦可為雙方帶來更多在文化及創業產業上的交流,有助加深兩地居民的互相認識和了解。經過特區政府和業界共同努力之下,我們已在CEPA協議下為電視業爭取了多項開放措施。

所以,有說法指特區政府拒絕協助本港電視廣播業進軍內地市場,這與事實並不符合。當然,特區政府明白在這方面可以做的工作仍然有很多,因此,我們會繼續致力與內地單位商討,務求為本港業界爭取更多有利本港和內地雙方的開放措施。

主席,至於有關城市電訊申請將軍澳工業邨用地作其多媒體中心的事宜,我希望澄清,根據我們手頭上的記錄,有關申請是由該公司主動向香港科技園公司提出,政府及香港科技園公司並沒有邀請該公司提出申請。我想指出,我們歡迎與邀請是兩回事。政府公開表示歡迎並不等同向個別人士或機構發出邀請。據我了解,任何有興趣的合資格機構,可在任何時間向香港科技園公司申請使用工業邨的用地。香港科技園公司接獲申請後,會通知過往曾對同一用地表示有興趣的機構,並於其網頁作出公布。除了申請人外,任何有興趣的機構都可在同一期限內作出申請。

最後,我留意到最近有說法指本人作為局長,在免費電視牌照申請一事上,似乎和有關業界機構溝通接觸不多。我認為在這方面有澄清的必要。事實上,在免費電視牌照申請這事尚在處理時,為着公平公正起見,我確實不便和個別的相關機構和人士,就牌照申請作非正式的溝通,因為如果我這樣做,可能會惹來其他相關機構的懷疑,這情況與日常的招標程序有類似的地方。當接獲個別機構邀請我傾談有關牌照申請事宜時,我們都會向它們解釋以上情況,相信它們會理解當中涉及的問題。但無論如何,這是不會影響本局本着為市民帶來更多優質和多元化廣播服務的前提下,與有關業界繼續保持在其他方面的溝通。

把免費電視的專用頻譜拍賣
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另外,有議員建議把免費電視台現時專用的頻譜拍賣。在這方面,根據現時頻譜管理政策,用於提供地面廣播(包括電台和電視)服務因涉及重大公眾利益,其使用的頻譜是以行政方法指配,與用作其他用途(例如電訊服務)的頻譜有不同之處。我們明白頻譜屬稀有公共資源,而免費電視廣播是香港一般市民獲取資訊、教育及娛樂的其中一個主要來源,因此政府會繼續致力確保免費電視營辦商為香港觀眾提供符合現行廣播標準的服務,以便確保頻譜獲得有效運用。

主席,我亦想針對多位議員在各方面發表的意見作出回應,第一,毛孟靜議員提及以往發牌需要一年,我相信毛議員可能指近年我們為無級綫收費電視續牌和數碼聲音廣播發牌。其實,不論免費或收費電視牌照處理的續牌申請,有關程序的重點在於評審現有持牌機構能否遵守規管要求及檢視其未來的服務承諾。續牌申請跟新牌照申請在性質上完全不同,因此續牌申請的處理時間與新牌照申請的時間不能夠相提並論。

這方面,我們在早前致立法會資訊科技及廣播事務委員會的函件中已解釋過。

在數碼聲音廣播方面,大家都知道,雖然它和免費電視都屬廣播業,但它們無論在技術、市場規管,以及運作模式等方面都不相同,兩項服務的發牌時間當然不能作直接比較。

主席,我昨晚已經就通訊局處理牌照申請的時間作出解釋,但是可能莫乃光議員沒有聽到,我很高興他現在坐回這裏,或許容許我再解釋多一次。根據通訊局網站內的資料──何俊仁議員,這些是網站內的資料,不是我們可以隨便改,改變不同針對性。一般而言,當局「在收到申請人提交的一切所需文件及澄清後,需要大約四個月的時間處理有關的申請」。我相信這裏所提及的牌照申請並非指免費電視牌照申請,而是「非本地電視節目服務」及「其他須領牌電視節目服務」。前者指並非以香港為主要目標市場的衞星電視服務;後者則主要指在酒店房間提供的電視服務。這兩種服務當然與我們的免費電視牌照服務不同,所以不能夠把它們混為一談。如果只是四個月,可能連我們進行公眾諮詢和整理公眾意見的時間也不夠。

毛孟靜議員和劉慧卿議員也有提及重播的事宜,我想就這方面提供一些補充資料。現時的確並無相關的牌照條款,或監管規定,限制本地免費電視節目服務持牌機構所播放的本地製作節目,不可為重播節目。根據亞洲電視(亞視)向通訊局提供的資料,於本年十一月十二日至十八日晚上的黃金時間內,本港台有百分之九十七的節目為首播節目(註2)。而在非黃金時間內,本港台首播的節目亦佔近百分之四十七。

持牌機構是否重播節目,以及安排甚麼節目播出,屬持牌機構的節目安排和取材。通訊局一向尊重持牌機構的編輯自主和創意,不會干預有關事宜。

通訊局留意到亞視在過去一年經常在短時間內多次重播節目,通訊局將在兩間本地免費電視節目服務持牌機構牌照續牌前進行檢討,收集市民的意見,研究是否有需要就重播節目施加限制。

毛孟靜議員、范國威議員和劉慧卿議員都有提及關於「ATV焦點」節目播出的投訴,我想說說,根據《電視通用業務守則 — 節目標準》(《節目標準守則》)第九章關乎準確、持平及公正的規定,持牌機構必須盡一切合理努力,確保時事節目或個人意見節目內的真實資料準確無誤。有關香港公共政策或備受公眾關注而又具爭議的真實題材節目(例如時事節目),必須恰當地持平(個人意見節目除外,有關該等節目的規定見第九章第17段),須以公正不偏的態度處理有關討論,盡量反映主要觀點,以便求取平衡。持牌機構亦有責任避免在真實題材節目中對個別人士或團體不公平,尤其不可使用謬誤資料或歪曲事實,錯誤引導觀眾。

在這方面,通訊局就「ATV焦點」節目共收到42,000個關於亞視於二○一二年九月三日至七日在本港台及亞洲台同步播出的投訴。投訴內容主要為:內容偏頗失實、有欠中立、違反選舉宣傳公平原則、有誤導市民及抹黑某個團體之嫌。

通訊局正根據《廣播(雜項條文)條例》、《廣播條例》及相關的《電視通用業務守則》的規定處理有關投訴。通訊局正積極處理個案,並會盡快公布該局的決定。

有議員提及吊銷牌照,我同意黃毓民議員的看法,有關吊銷牌照方面,我們不能輕率處理,因為這對任何持牌機構而言,都會帶來非常嚴重的影響。在這方面,我們必須按照《廣播條例》的相關條文和既定程序處理任何可能出現的個案。

盧偉國議員也有提到,我們的《廣播條例》及業務守則需要與時並進,這點我非常同意。科技發展一日千里,香港處於全球科技應用及媒體匯流的前線,我們的廣播規管法例也需要回應科技發展與時並進的新趨勢。事實上,自通訊局今年四月成立後,我們已着手部署檢討《電訊條例》與《廣播條例》的工作。

另一方面,業務守則是通訊局根據《廣播條例》發出的,守則清楚訂明了持牌機構必須遵守的節目、廣告及技術標準。一直以來,通訊局都會定期檢討有關電視和電台的業務守則,以確保守則符合社會及廣播業不斷變化的需要,與時並進。在批准任何新的業務守則,或作出任何修訂前,通訊局必會諮詢持牌機構及公眾意見。最近,通訊局就電視廣告業務守則的改動進行公眾諮詢,正好是相關的例子。

結語
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主席,我非常感謝各位議員就議題發表的寶貴意見,並且讓我有機會重申政府一貫的廣播政策,以及清楚解釋有關免費電視牌照申請的處理工作。就三份免費電視牌照的申請,我們承諾會繼續嚴格按照有關程序盡快處理,並在行政長官會同行政會議作出決定後公布結果。

一如以往,政府會繼續竭盡所能,落實既定的廣播政策,並確保廣播發牌和規管制度能夠與時並進,致力發展香港成為亞太區內的廣播樞紐。今年成立的通訊局,作為負責規管廣播業的獨立法定機構,會繼續按相關法例、牌照條件及業務守則的節目標準和廣告標準行事,監察廣播服務的質素。

主席,我謹此陳辭。多謝主席。

註1:根據當時法例規定,廣告宣傳專營權費最高額訂為廣告宣傳總收入的9%,而收費專營權費則為收費總收入的7.5%。

註2:首播節目指第一次在電視台播放的節目。如首播節目在第一次播放後的同一天再被播放,有關的重覆播放會被視為重播節目。

2012年11月29日(星期四)