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商务及经济发展局局长在《广播条例》及《电讯条例》第一阶段检讨公众谘询记者会开场发言(只有中文)

  以下是商务及经济发展局局长邱腾华今日(二月二十日)在《广播条例》及《电讯条例》第一阶段检讨公众谘询记者会的开场发言:

  今日的记者会主要是交代现届政府在《施政报告》中提出,会对电视及声音广播整个规管制度作检讨,同时提出建议,希望在未来落实。现届政府就着整个规管情况完成了检讨工作,并由今日开始,为期三个月,进行公众谘询,希望在获取公众意见后,将之付诸实行。

  在香港,整个电视及声音广播规管制度有几十年历史,早于六○年代,当我们刚刚开始有免费电视,即电视广播时已经存在。整个规管制度,是必须要与时并进的。过往香港,尤其是近这十几年来,在娱乐、资讯、媒体的发展,有很大很大的变化。这个变化,是随着网上媒体的普及性和影响力而日益增加,他们对传统媒体,包括免费电视、收费电视和声音广播等带来很多冲击。因此我们要看看现时对于传统的广播媒体,包括免费电视、收费电视和声音广播,我们的规管是否能与时并进,是否能够给予业界公平及持续的发展。

  简单来说,以往每一个家庭都会有电视、收音机「入屋」,但时至今日,很多人在日常生活中,未必完全依赖电视或收音机接收资讯、新闻或娱乐,以至教育;相反,很多人「随手一机」,可能透过手机、电脑和其他方式获取同样的资讯。从这张投影片中,可以看到传统广播相对于网上媒体在规管上可说是有天渊之别。在传统广播方面,我们透过发牌制度及规管守则规管他们的日常运作,而有关规管不但规管持牌人,亦规管哪些人可以出任这些持牌公司的董事,使这些公司在运作上,很多方面都受发牌制度的影响。简单来说,传统广播媒体受很多法定及牌照条例规管;相反网上媒体并没有受特定规管,除了受一般法例如规管淫亵及不雅物品的法例外,他们基本上并不受牌照规管。而传统媒体在整体营运上需要很大的投资,要设立电视台、成立studio,另外亦要在全港设立很多发射站等,所以整体上传统媒体需要投放的,不论是资本投资或营运资本,都是远高于网上媒体,后者可以说是一个低成本的制作方式。

  传统媒体的传送方式亦有特定的情况,他们有固定的位置,指定的时间及节目,因为很多时候牌照指定什么时间如一星期内要播放某一类型的节目等;相对而言网上媒体,基本上是随时随地、自由选定内容。传统媒体是单向、直线的,而网上媒体可以说是较为个人化及互动的。

  在种种的条件限制下,今时今日传统媒体面对很大的压力,即广告收益及「入屋」影响力逐步下降。相对来说,网上媒体的「入屋」情况不亚于传统媒体。在这份谘询文件中,我们列举了两个图表,在图表三和图表七的数字显示,传统媒体和网上媒体的营运情况的分别。图表三显示在过往七、八年间,如果用免费电视为例,市民收看电视的时间减少,由○九年的(每日平均)3.2小时,到一七年的2.3小时。至于过往一个月收看免费电视的情况,比率由过往绝大部分的百分之九十六,下跌至一七年的百分之九十一,而每日收看的百分比亦由百分之八十五点六下跌到百分之七十一点八。

  这即是说,每个人花在收看传统电视媒体的时间减少了。谘询文件的图表七首两项(电视和数码媒体在广告收入方面的市场占有率)是明显的指标。就现时香港媒体的广告收益而言,以电视为例,二○一三年电视的广告收益占大概百分之三十一左右;虽然在二○一六年或去年,(电视广告收益)仍然占三成左右,但从图表显示,二○一三年的电视广告收益达一百三十四亿元,至二○一六年跌至一百一十九亿元,下跌约百分之八(应为十一点二)。相对而言,二○一三年数码媒体所占的广告收益为百分之八,二○一六年升至百分之十三;以实际金额计算,金额由三十亿元增至五十二亿元。在此消彼长的情况下,传统媒体因着规管、投资要求和技术上接收讯息方法的改变,正面对前所未有的挑战。

  有鉴于这种情况,特首强调在新一届政府必须担当「促成者」的角色。在传统广播业界面对困难的时候,我们有责任将那些过时的规例「拆墙松绑」,目的是让他们能够享有一个较为公平、正常和可持续的投资和营运环境。是次检讨是二○一二年,即五年前,将广播事务管理局和电讯管理局合二为一,成立通讯事务管理局的延续。今次的重点是将两条条例,即《广播条例》和《电讯条例》中有关传统媒体的规管作出检讨。检讨会将仍然有效和有用的条例予以保留;另一方面,如有一些条例对业界有所影响,我们会「拆墙松绑」。在整个检讨过程中,我们重视几个重要的因素,例如,我们认为电视和电台仍然是最「入屋」的媒体,亦考虑到这些媒体在巿民大众之中仍然有一定的影响力和普及程度;我们也顾及这些媒体对未成年人的影响;并考虑到这些媒体是否独一无二,抑或有其他取代品,能让公众选择等。

  在整项检讨上,我们确立了两项大原则:一是透过法例和发牌的规定对几类传统的媒体进行规管,我们觉得大体上现时的框架仍然有效。即是说,对于免费电视、声音广播和收费电视,由于其复盖率和影响力较大,我们认为应对他们实施必需的规管。对于另一类称之为「细牌」的媒体,即「非本地电视」如「卫星电视」,或其他需要领牌的电视,如在酒店内播放的电视,规管可以放宽一点。但整体而言,我们认为整个规管架构必须要维持。

  另一项很重要的原则,我记得以往到立法会,有立法会议员都有问及,整个广播业的规管是否包括互联网的内容?就这一方面,现行的法例对于互联网电视和电台,并不纳入规管,这一项原则在今次的检讨仍然维持。无论是OTT (Over-the-top) 电视或其他形式,由于以互联网形式传送,我们并不会将之纳入现有的规管范围。

  我们在今次检讨将会就以下四个范畴作出建议,建议包括将需要保留的条例予以保留,需要放宽的地方放宽。四个范畴分别是:第一,跨媒体拥有权的限制,现行法例对跨媒体的拥有权有一定的限制;第二是外资控制权的限制;第三是非附属公司的规定;最后一项是发牌机关,即由政府哪一机关和层级去管理。

  有关规管的第一方面是针对跨媒体拥有(权)的限制。以往电视或电台推出时,我们十分在意,不希望由单一个人、单一公司或一小撮人去控制所有媒体,因为这会影响编辑的观点,亦未必能提供多元化的节目,所以整个跨媒体拥有权的限制是建基于希望有不同的立场或不同的声音等。但随着资讯娱乐普及化,单一媒体垄断整个媒体生态的机会并不高,因此就拥有权方面,我们有以下的建议:图表上列举了现时法例对跨媒体拥有权限制的九个范畴,即法例中被列为「不符合持牌资格人士」。这类人士除非得到政府,即行政长官会同行政会议的同意,否则不能成为持牌人。这类人士包括图表上列举的头三类人士,即免费电视的持牌人、收费电视的持牌人和声音广播的持牌人。即是说,任何人士如果本身已持有免费电视、收费电视或声音广播的牌照,他不可以(在未得到批准下)再持有其他的媒体。另外,过往没有太多人留意,在现有法例下,对于广告宣传代理商或非本地电视持牌人或其他其他须领牌电视持牌人、报章东主,以至提供电视材料的供应商或节目供应商均被列入这个类别。就图表所列的头三类人士而言,正因为他们本身是收费、免费电视和声音广播的持牌人,我们不希望他们取得所有的牌照;但后六类人士在现时无须要有详细(严格)的规管。因此就跨媒体的持牌限制,第一步是把图表中以红色显示的六项要求放宽,即建议把它们删除,只保留现时免费电视、收费电视和声音广播的持牌人不能(在未得到批准下)跨媒体持牌的要求,这是我们的第一个建议。

  第二个建议,在现时法例上,持牌人或能够影响持牌者的人士,例如公司的董事等,他们受一个限制,若他的「相联者」或有「亲属」关系的人士在这个范围内,会影响他作为持牌人的身分,或有可能不符合持牌人资格。在投影片上以红色标示的地方涵盖范围很阔,除了传统上的直系亲属,亦包括父母的兄弟姊妹、配偶以外的另一重、甚至再一重的亲属关系。如此阔的亲属关系在现今未必需要,(「亲属」)网络太阔反而会产生许多不必要的工作。例如,一个正式持牌者有一个远房亲戚拥有相关的业务,可能会影响到他的情况。这可能会涉及许多申请及批核,另一方面,由于他不了解,可能会误堕法网,这亦有欠公平。在整体放宽措施时,我们会把「相联者」下的「亲属」关系收窄至配偶、子女、父母和兄弟姊妹,这是配合现时的实际情况。

  刚刚两项放宽跨媒体的限制,目的是减省一些不必要的规限,另一方面亦可鼓励行业内的协作,令整个行业长远上的发展,愿景更好。

  第二项大型检讨项目是对于外资控制权的限制。现时法例限制香港传统媒体必须由香港人或香港的公司作为最主要的持牌人,目的是希望在香港的传统媒体能够尊重本地人的兴趣、口味、文化等。在这个情况下,现时我们对持牌人有居港规定,他们必须在香港住满七年,成为香港人(香港永久性居民);持牌人的董事及主要人员亦有居港规定,以至董事会会议的发定人数要符合居港人数的规定,在表决时亦要遵守人数上限;甚至在股东大会上,如果有一些非本地股东的出席人数 (指「非通常居于香港的持牌公司的表决控权人」)多于百分之五十,我们会把非本地股东投票决定时的人数 (指「非通常居于香港的持牌公司的表决控权人」) (以公式) 限制于百分之四十九以内,这正正反映我刚才所说的情况。就我刚才所说的规限,我们认为仍然需要保留这五个大方向。香港是一个细小的地方,香港人亦很重视本地媒体能够反映我们独有的文化、口味和兴趣等,所以在居港要求或控制权保留在港人手上,我们不作任何修改。反而,现有的规例中其中一项要求,即非香港居民持有免费电视的股份,如达到百分之二、百分之六、百分之十以上,他们必须申报并取得批准。在这方面,我们认为可以与时并进,参考SFC(证券及期货事务监察委员会)的考虑,我们建议放宽至百分之五、百分之十、百分之十五以上,即是若(非香港居民持有免费电视股份)达到这个百分比,公司才需要提出申请。这是我们就外资控制权方面的建议。

  第三个检讨的范围是非附属公司的规定。现时我们对申请成为免费电视、收费电视或声音广播(持牌人)是有一个要求,我们要求(申请人)是一间独立公司,并非一个集团的其中一个成员。过往可能是有需要,以避免持牌人受到母公司或集团的其他成员干预;但今时今日,倒过来看,我们在审核新的免费电视或声音广播牌照的申请时,我们反而需要了解该公司背后的财政实力等等,我们认为「非附属公司规定」今时今日可能已成为不必要的限制,因此我们建议提供一个灵活性,剔除这项规定。

  第四方面,现时整个发牌制度有两级制,就「大牌」,例如免费电视、收费电视或声音广播方面,批核牌照的权力放在行政长官会同行政会议,这类牌照的申请最终都会由行政长官会同行政会议决定,而「细牌」则会交予通讯事务管理局(审批)。我们认为这个方式可以继续沿用,因为免费电视、收费电视和声音广播确实较为「入屋」,影响力亦较大,我们认为由行政长官会同行政会议作审批是值得保留;而非本地的电视,例如卫星电视或提供酒店电视节目服务,则可以继续由通讯事务管理局批核。

  以上是我们今次建议会保留或放宽的地方,值得一提的是,除了在两个条例中作修订之外,通讯事务管理局亦会同一时间就一些实务守则作出检讨,他们亦会同一时间按我们的大原则,务求「拆墙松绑」、与时并进和提供灵活性,作出建议。去年约九月至十月期间,我谈及电视的植入式广告,这方面我们认为可以与时并进,提供放宽,通讯事务管理局亦作出了一些建议,并且正在进行业内谘询,这类放宽亦会同一时间进行。这涉及通讯事务管理局的权限,不在法例范围内,他们会自行同步地进行。

  整个检讨的日程表是由今日开始,用三个月的时间谘询公众,我们亦会在下个月到立法会的相关委员会提出这个建议。谘询期结束后,视乎反应,我们会在参考公众的意见后,及早向立法会提交修订条例草案,期望可以在今年年底或明年年初完成这项工作,使整个检讨工作能够进一步展开。今次只是整个检讨的第一期,就第二期的检讨,《施政报告》亦曾提及,在电讯规管方面仍有一些后着工夫,主要针对《电讯条例》,尤其是引入5G后带来的改变。我们希望在下一阶段,于今年稍后的时间以相同的形式向公众谘询,然后提出修订的方案。这就是整体上,我们就电视及声音广播规管制度检讨的建议。

2018年2月20日(星期二)
香港时间20时59分