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商務及經濟發展局局長在《廣播條例》及《電訊條例》第一階段檢討公眾諮詢記者會開場發言(只有中文)

  以下是商務及經濟發展局局長邱騰華今日(二月二十日)在《廣播條例》及《電訊條例》第一階段檢討公眾諮詢記者會的開場發言:

  今日的記者會主要是交代現屆政府在《施政報告》中提出,會對電視及聲音廣播整個規管制度作檢討,同時提出建議,希望在未來落實。現屆政府就着整個規管情況完成了檢討工作,並由今日開始,為期三個月,進行公眾諮詢,希望在獲取公眾意見後,將之付諸實行。

  在香港,整個電視及聲音廣播規管制度有幾十年歷史,早於六○年代,當我們剛剛開始有免費電視,即電視廣播時已經存在。整個規管制度,是必須要與時並進的。過往香港,尤其是近這十幾年來,在娛樂、資訊、媒體的發展,有很大很大的變化。這個變化,是隨着網上媒體的普及性和影響力而日益增加,他們對傳統媒體,包括免費電視、收費電視和聲音廣播等帶來很多衝擊。因此我們要看看現時對於傳統的廣播媒體,包括免費電視、收費電視和聲音廣播,我們的規管是否能與時並進,是否能夠給予業界公平及持續的發展。

  簡單來說,以往每一個家庭都會有電視、收音機「入屋」,但時至今日,很多人在日常生活中,未必完全依賴電視或收音機接收資訊、新聞或娛樂,以至教育;相反,很多人「隨手一機」,可能透過手機、電腦和其他方式獲取同樣的資訊。從這張投影片中,可以看到傳統廣播相對於網上媒體在規管上可說是有天淵之別。在傳統廣播方面,我們透過發牌制度及規管守則規管他們的日常運作,而有關規管不但規管持牌人,亦規管哪些人可以出任這些持牌公司的董事,使這些公司在運作上,很多方面都受發牌制度的影響。簡單來說,傳統廣播媒體受很多法定及牌照條例規管;相反網上媒體並沒有受特定規管,除了受一般法例如規管淫褻及不雅物品的法例外,他們基本上並不受牌照規管。而傳統媒體在整體營運上需要很大的投資,要設立電視台、成立studio,另外亦要在全港設立很多發射站等,所以整體上傳統媒體需要投放的,不論是資本投資或營運資本,都是遠高於網上媒體,後者可以說是一個低成本的製作方式。

  傳統媒體的傳送方式亦有特定的情況,他們有固定的位置,指定的時間及節目,因為很多時候牌照指定甚麼時間如一星期內要播放某一類型的節目等;相對而言網上媒體,基本上是隨時隨地、自由選定內容。傳統媒體是單向、直線的,而網上媒體可以說是較為個人化及互動的。

  在種種的條件限制下,今時今日傳統媒體面對很大的壓力,即廣告收益及「入屋」影響力逐步下降。相對來說,網上媒體的「入屋」情況不亞於傳統媒體。在這份諮詢文件中,我們列舉了兩個圖表,在圖表三和圖表七的數字顯示,傳統媒體和網上媒體的營運情況的分別。圖表三顯示在過往七、八年間,如果用免費電視為例,市民收看電視的時間減少,由○九年的(每日平均)3.2小時,到一七年的2.3小時。至於過往一個月收看免費電視的情況,比率由過往絕大部分的百分之九十六,下跌至一七年的百分之九十一,而每日收看的百分比亦由百分之八十五點六下跌到百分之七十一點八。

  這即是說,每個人花在收看傳統電視媒體的時間減少了。諮詢文件的圖表七首兩項(電視和數碼媒體在廣告收入方面的市場佔有率)是明顯的指標。就現時香港媒體的廣告收益而言,以電視為例,二○一三年電視的廣告收益佔大概百分之三十一左右;雖然在二○一六年或去年,(電視廣告收益)仍然佔三成左右,但從圖表顯示,二○一三年的電視廣告收益達一百三十四億元,至二○一六年跌至一百一十九億元,下跌約百分之八(應為十一點二)。相對而言,二○一三年數碼媒體所佔的廣告收益為百分之八,二○一六年升至百分之十三;以實際金額計算,金額由三十億元增至五十二億元。在此消彼長的情況下,傳統媒體因着規管、投資要求和技術上接收訊息方法的改變,正面對前所未有的挑戰。

  有鑑於這種情況,特首強調在新一屆政府必須擔當「促成者」的角色。在傳統廣播業界面對困難的時候,我們有責任將那些過時的規例「拆牆鬆綁」,目的是讓他們能夠享有一個較為公平、正常和可持續的投資和營運環境。是次檢討是二○一二年,即五年前,將廣播事務管理局和電訊管理局合二為一,成立通訊事務管理局的延續。今次的重點是將兩條條例,即《廣播條例》和《電訊條例》中有關傳統媒體的規管作出檢討。檢討會將仍然有效和有用的條例予以保留;另一方面,如有一些條例對業界有所影響,我們會「拆牆鬆綁」。在整個檢討過程中,我們重視幾個重要的因素,例如,我們認為電視和電台仍然是最「入屋」的媒體,亦考慮到這些媒體在巿民大眾之中仍然有一定的影響力和普及程度;我們也顧及這些媒體對未成年人的影響;並考慮到這些媒體是否獨一無二,抑或有其他取代品,能讓公眾選擇等。

  在整項檢討上,我們確立了兩項大原則:一是透過法例和發牌的規定對幾類傳統的媒體進行規管,我們覺得大體上現時的框架仍然有效。即是說,對於免費電視、聲音廣播和收費電視,由於其覆蓋率和影響力較大,我們認為應對他們實施必需的規管。對於另一類稱之為「細牌」的媒體,即「非本地電視」如「衛星電視」,或其他需要領牌的電視,如在酒店內播放的電視,規管可以放寬一點。但整體而言,我們認為整個規管架構必須要維持。

  另一項很重要的原則,我記得以往到立法會,有立法會議員都有問及,整個廣播業的規管是否包括互聯網的內容?就這一方面,現行的法例對於互聯網電視和電台,並不納入規管,這一項原則在今次的檢討仍然維持。無論是OTT (Over-the-top) 電視或其他形式,由於以互聯網形式傳送,我們並不會將之納入現有的規管範圍。

  我們在今次檢討將會就以下四個範疇作出建議,建議包括將需要保留的條例予以保留,需要放寬的地方放寬。四個範疇分別是:第一,跨媒體擁有權的限制,現行法例對跨媒體的擁有權有一定的限制;第二是外資控制權的限制;第三是非附屬公司的規定;最後一項是發牌機關,即由政府哪一機關和層級去管理。

  有關規管的第一方面是針對跨媒體擁有(權)的限制。以往電視或電台推出時,我們十分在意,不希望由單一個人、單一公司或一小撮人去控制所有媒體,因為這會影響編輯的觀點,亦未必能提供多元化的節目,所以整個跨媒體擁有權的限制是建基於希望有不同的立場或不同的聲音等。但隨着資訊娛樂普及化,單一媒體壟斷整個媒體生態的機會並不高,因此就擁有權方面,我們有以下的建議:圖表上列舉了現時法例對跨媒體擁有權限制的九個範疇,即法例中被列為「不符合持牌資格人士」。這類人士除非得到政府,即行政長官會同行政會議的同意,否則不能成為持牌人。這類人士包括圖表上列舉的頭三類人士,即免費電視的持牌人、收費電視的持牌人和聲音廣播的持牌人。即是說,任何人士如果本身已持有免費電視、收費電視或聲音廣播的牌照,他不可以(在未得到批准下)再持有其他的媒體。另外,過往沒有太多人留意,在現有法例下,對於廣告宣傳代理商或非本地電視持牌人或其他其他須領牌電視持牌人、報章東主,以至提供電視材料的供應商或節目供應商均被列入這個類別。就圖表所列的頭三類人士而言,正因為他們本身是收費、免費電視和聲音廣播的持牌人,我們不希望他們取得所有的牌照;但後六類人士在現時無須要有詳細(嚴格)的規管。因此就跨媒體的持牌限制,第一步是把圖表中以紅色顯示的六項要求放寬,即建議把它們刪除,只保留現時免費電視、收費電視和聲音廣播的持牌人不能(在未得到批准下)跨媒體持牌的要求,這是我們的第一個建議。

  第二個建議,在現時法例上,持牌人或能夠影響持牌者的人士,例如公司的董事等,他們受一個限制,若他的「相聯者」或有「親屬」關係的人士在這個範圍內,會影響他作為持牌人的身分,或有可能不符合持牌人資格。在投影片上以紅色標示的地方涵蓋範圍很闊,除了傳統上的直系親屬,亦包括父母的兄弟姊妹、配偶以外的另一重、甚至再一重的親屬關係。如此闊的親屬關係在現今未必需要,(「親屬」)網絡太闊反而會產生許多不必要的工作。例如,一個正式持牌者有一個遠房親戚擁有相關的業務,可能會影響到他的情況。這可能會涉及許多申請及批核,另一方面,由於他不了解,可能會誤墮法網,這亦有欠公平。在整體放寬措施時,我們會把「相聯者」下的「親屬」關係收窄至配偶、子女、父母和兄弟姊妹,這是配合現時的實際情況。

  剛剛兩項放寬跨媒體的限制,目的是減省一些不必要的規限,另一方面亦可鼓勵行業內的協作,令整個行業長遠上的發展,願景更好。

  第二項大型檢討項目是對於外資控制權的限制。現時法例限制香港傳統媒體必須由香港人或香港的公司作為最主要的持牌人,目的是希望在香港的傳統媒體能夠尊重本地人的興趣、口味、文化等。在這個情況下,現時我們對持牌人有居港規定,他們必須在香港住滿七年,成為香港人(香港永久性居民);持牌人的董事及主要人員亦有居港規定,以至董事會會議的發定人數要符合居港人數的規定,在表決時亦要遵守人數上限;甚至在股東大會上,如果有一些非本地股東的出席人數 (指「非通常居於香港的持牌公司的表決控權人」)多於百分之五十,我們會把非本地股東投票決定時的人數 (指「非通常居於香港的持牌公司的表決控權人」) (以公式) 限制於百分之四十九以內,這正正反映我剛才所說的情況。就我剛才所說的規限,我們認為仍然需要保留這五個大方向。香港是一個細小的地方,香港人亦很重視本地媒體能夠反映我們獨有的文化、口味和興趣等,所以在居港要求或控制權保留在港人手上,我們不作任何修改。反而,現有的規例中其中一項要求,即非香港居民持有免費電視的股份,如達到百分之二、百分之六、百分之十以上,他們必須申報並取得批准。在這方面,我們認為可以與時並進,參考SFC(證券及期貨事務監察委員會)的考慮,我們建議放寬至百分之五、百分之十、百分之十五以上,即是若(非香港居民持有免費電視股份)達到這個百分比,公司才需要提出申請。這是我們就外資控制權方面的建議。

  第三個檢討的範圍是非附屬公司的規定。現時我們對申請成為免費電視、收費電視或聲音廣播(持牌人)是有一個要求,我們要求(申請人)是一間獨立公司,並非一個集團的其中一個成員。過往可能是有需要,以避免持牌人受到母公司或集團的其他成員干預;但今時今日,倒過來看,我們在審核新的免費電視或聲音廣播牌照的申請時,我們反而需要了解該公司背後的財政實力等等,我們認為「非附屬公司規定」今時今日可能已成為不必要的限制,因此我們建議提供一個靈活性,剔除這項規定。

  第四方面,現時整個發牌制度有兩級制,就「大牌」,例如免費電視、收費電視或聲音廣播方面,批核牌照的權力放在行政長官會同行政會議,這類牌照的申請最終都會由行政長官會同行政會議決定,而「細牌」則會交予通訊事務管理局(審批)。我們認為這個方式可以繼續沿用,因為免費電視、收費電視和聲音廣播確實較為「入屋」,影響力亦較大,我們認為由行政長官會同行政會議作審批是值得保留;而非本地的電視,例如衛星電視或提供酒店電視節目服務,則可以繼續由通訊事務管理局批核。

  以上是我們今次建議會保留或放寬的地方,值得一提的是,除了在兩個條例中作修訂之外,通訊事務管理局亦會同一時間就一些實務守則作出檢討,他們亦會同一時間按我們的大原則,務求「拆牆鬆綁」、與時並進和提供靈活性,作出建議。去年約九月至十月期間,我談及電視的植入式廣告,這方面我們認為可以與時並進,提供放寬,通訊事務管理局亦作出了一些建議,並且正在進行業內諮詢,這類放寬亦會同一時間進行。這涉及通訊事務管理局的權限,不在法例範圍內,他們會自行同步地進行。

  整個檢討的日程表是由今日開始,用三個月的時間諮詢公眾,我們亦會在下個月到立法會的相關委員會提出這個建議。諮詢期結束後,視乎反應,我們會在參考公眾的意見後,及早向立法會提交修訂條例草案,期望可以在今年年底或明年年初完成這項工作,使整個檢討工作能夠進一步展開。今次只是整個檢討的第一期,就第二期的檢討,《施政報告》亦曾提及,在電訊規管方面仍有一些後着工夫,主要針對《電訊條例》,尤其是引入5G後帶來的改變。我們希望在下一階段,於今年稍後的時間以相同的形式向公眾諮詢,然後提出修訂的方案。這就是整體上,我們就電視及聲音廣播規管制度檢討的建議。

2018年2月20日(星期二)
香港時間20時59分